(一)啟示

從中國小額信貸項目近10年的實踐和嘗試看，至少可以得到以下的若干啟示和經驗教訓：

1.小額信貸的生命力初步顯現，不過中型和大型小額信貸項目至今還未出現。中國的試點項目已初步顯示實施扶貧小額信貸運作在理論和實踐上的生命力。小額信貸在我國能夠服務於最貧困地區的農戶和貧困戶，並使絕大多數借貸戶獲益，並且，一些試點項目已經達到相當規模。只要有嚴肅認真的態度和嚴格的管理，小額信貸項目能夠實現相當高的還款率和信貸資金較快的週轉率。實踐也證明，只要有適宜的宏觀環境，目標明確、方法對頭，小額信貸完全可能實現機構自身的自負盈虧和持續發展，其中一個基本的前提是項目的貸款利率一般應與商業貸款利率相當。由於目前我國所有項目的資金來源都是軟貸款或贈款，平均資金成本很低(一般不超過3%)，要達到持續性目標項目的實際利差在6～10%以上。不過，我國所有的小額信貸項目至今還都依賴外部的技術支援，此費用沒有完全打入操作成本。

2.三種類型的項目面臨著各自的問題。我國小額信貸發展的歷史還很短，在各方面也都不可能很成熟，還有種種的問題值得研究和探討。這三類項目存在著各自的矛盾和問題。以筆者的觀點，簡言之，就目前階段而言，第一類項目的主要矛盾是長期發展的合法性問題沒有解決；第二類項目的主要問題是沒有考慮到持續性發展的目標；第三類項目的主要問題是能否主動接受和認真運作小額信貸項目並能保證項目運營品質。而三者共同的問題是如何突破項目運作和財務兩方面管理水準低的瓶頸制約。根據政府目前的政策，第一類項目由於利用的是非政府資金進行扶貧活動，不吸收社會存款，作為短期項目，可以進行有適當靈活性收取貸款利、費的活動，但如作為要長期生存和發展的從事金融活動的機構，則存在金融機構合法性的問題。

對於第二類項目，即政府主導型項目，它的基本目標是為實現政府扶貧任務服務，它企圖解決扶貧到戶和還貸難問題，但它沒有考慮確立項目和機構長期持續發展的目標和措施。如從“持續性”標准考慮，嚴格地説，這類項目不能稱為規範或嚴格意義上的小額信貸項目，而將其稱為扶貧項目可能更合適。另外，從這類項目的體制多變和不適應發展的形勢、缺乏專職隊伍建設、強調補貼利率政策等方面看，也説明其不具備持續性發展的目標。基於過去我國經濟工作中存在的“一放就亂、一統就死”和農村合作基金會發展中問題叢生的教訓，中央政府已明確這類項目的借貸關係應發生在農行和農戶間，而政府主導的“扶貧社”或“工作站”應為仲介服務機構。然而事實上，政府小額信貸扶貧項目目前由政府部門和農行聯合發揮作用已是一種必然的和無可奈何的選擇。現在，政府部門和農行金融業務部門間存在“兩張皮”現象，相互指責的情況並不少見，因此，兩者能否以大局為重、協調配合是項目能否成功的關鍵因素之一。各地的實踐，也清楚地表明瞭這一點。然而，目前這種農行與政府共管小額信貸項目的體制的最要害的弊端是，兩者的責、權、利關係模糊不清或不對稱，且難以監控，最終的結果很可能是造成貸款的回收率大幅下降，造成國家資財的大量浪費和流失。從長遠看，這類項目如不從體制和管理制度上作出變化，將不可能保證扶貧信貸資金直接到貧困戶、貸款的高還貸率和機構持續性發展這三個目標的實現。

另外，上述兩類項目都共同普遍存在的體制上的“政企不分、權責不清”和機制上的“鐵飯碗、大鍋飯”的問題，以及需要切實加強管理和提高工作人員素質等方面工作的問題。要象國有企業改革那樣，向“政企分開、産權明晰、權責分明、管理科學”方向發展，切實採取措施，做到各級人員能真正提高認識並負起責任，加強專職隊伍建設、財務管理和工作人員培訓和能力建設，強化操作和財務方面的監督和管理，制定行之有效的激勵、制約機制，真正解決政府項目的操作費用的來源途徑問題，實行獨立財務核算制度等。

對於第三類項目以及由它們與政府機構開展的合作項目( 亦即本文中所説的第二類政府主導型項目 )，如要取得成功，首先，要解決開展小額信貸業務思想認識方面的問題。金融機構開展小額信貸業務應出自內心自願和主動，不能是由於上級政府要求它們這樣做而不得不做。而且，在金融業務和産品設計及運營方面要適應目標客戶的特點和要求，而不是照搬傳統金融模式。其次，防止操之過急、欲速則不達的做法。第三，要處理好與當地政府在運作小額信貸項目中的關係，防止重蹈第二類政府主導型項目的覆轍。第四，要解決自身在組織機構、人員、政策措施等方面的問題，包括一些信用社管理水準低和資産品質不高的問題。

(二)政策思考

通過對中國小額信貸多年試點經驗的研究，為了推動中國小額信貸朝著健康的方向發展，現提出以下原則性政策建議。

1.發揮小額信貸的金融服務功能，反貧困和為廣大農戶提供社會服務的功能。小額信貸是中國農村地區反貧困的一種現實的並具有巨大潛力的有效工具，政府政策制定者應將其放在適當的重要戰略位置。在現有基本解決溫飽問題的基礎上，拓寬服務對象和市場，根據不同地區不同客戶的需求，提供有效的信貸服務，同時開展城市小額信貸的試點項目，探索為城鎮微型和小型企業提供金融服務的方法。積極開展不同方法的小額信貸試點，而不僅僅限于某種借貸方法，以滿足不同地區和不同客戶的需要。

2.加強規範和尋求適宜的監管方法。需要規範和扶持小額信貸試點項目，探索制定相應的規則和條例，尋求適宜的監管方法。各類團體、組織有積極性開展“只貸不存”的小額信貸活動的，都應從法律上允許其開展項目活動，現在就可以放開。當然，要求其具備基本條件，符合規範，以形成良性競爭局面；對吸收社會存款的機構則應從嚴掌握。如作為長期發展的項目機構，政府機構本身不宜操作小額信貸；對現有不同的項目，應視具體情況，採取區別對待的政策，經過調整或改造及完善，符合條件的，允許合法存在，並給予融資支援，以使中國小額信貸能夠沿著健康的軌道發展，並將小額信貸納入我國金融體制改革的總體設計中考慮。

3.利率的靈活性。向借貸者發放貸款的利率應允許有較大的靈活性，這是小額信貸項目能否可持續發展的關鍵因素之一。今後，應考慮取消或逐步取消扶貧貼息貸款的做法；積極拓寬資金來源的渠道，而不僅僅限于贈款和軟貸款；增加利用商業渠道資金的試點項目。

4.提供培訓和技術支援。不斷地進行管理人員和基層工作人員的培訓，對項目提供有效的技術支援。強化對全社會信用意識的教育和良好信用環境的建設。

5.從指導思想、政策、運營管理上實現從補貼性小額信貸到持續性小額信貸的轉變。在中國，從補貼型的小額信貸項目轉變為可持續性的項目的關鍵是經營策略和經營目標或稱宗旨的轉變。要從政治目標為主導轉變為經濟和政治、社會目標並進，從政府行為轉變為順應市場行為。在這兩個不同的階段，政府的政策和作用完全不同，完成政治任務需要依靠政府大量資金以至於人員和組織、機構以及宣傳力量的注入，實現經濟目標則主要需要政府的相應政策，兩者不可混為一談。

小額信貸作為金融工具具有扶貧和助農功能，又可能實現自身的經濟持續性，此時隱含的前提是以經濟為重要目標。小額信貸項目非完全政府行為，亦非完全市場行為，它在一定程度上依靠捐助機構或國家優惠政策，尤其是在項目的初期階段，同時需要有健全的市場。持續性或財務自立的重要性在於將一個非市場問題轉換為市場問題。持續性目標的設定，是誘導小額信貸機構實現向政府或捐助機構索取資金到在市場競爭中尋找資金的轉變。因此，小額信貸扶貧和自身持續性的雙重目標決定了它必須充分利用市場機制，而非完全依靠市場機制。

總之，中國的小額信貸試驗同國際上的小額信貸活動，包括與近鄰的南亞及東南亞部分地區的大規模小額信貸機構和項目相比，在時間、規模、設計思想、運作主體和實施小額信貸的政策環境方面均有不同。中國的政治經濟體制、經濟和金融領域的不斷改革以及地方政府職責許可權的變化均使中國實施可持續小額信貸扶貧的政策環境具有獨特的特點。然而，我們又必須認真研究、學習和借鑒國際小額信貸的成功經驗和教訓。

從國際社會小額信貸的發展軌跡、未來的發展趨勢和我國小額信貸實踐嘗試的進展及其各類客戶對適宜的金融服務的市場需求分析，可以預料：在不久的將來，中國小額信貸將可能進入制度化建設階段。其明顯的標誌應是：政府對小額信貸政策的明朗和規範以及金融機構的大規模介入；在強調小額信貸扶貧和助農功能的同時強調金融服務功能；加強小額信貸機構服務能力建設；健全小額信貸機構的規範化財務管理體系和控制風險的能力；小額信貸的貸款本金從外援和政策性資金為主，逐步過渡到來自當地金融市場的資金佔相當比重。

我們認為：到目前為止，一些利用非政府資金以民間或半官方機構先行與國際規範接軌的小額信貸試驗項目對我國小額信貸事業的發展起了先鋒、示範和啟迪的作用，而政府主導型的項目和農村信用社小額信貸項目對快速和大規模利用信貸手段扶持貧困戶和廣大農戶發展做出了功不可磨滅的貢獻。然而，只要有適宜的政策環境，正規金融機構有可能成為小額信貸的主要力量，同時各類小額信貸的實施者在競爭和合作中會找到各自的位置，而最大的受益者是借貸客戶。可以説，如要形成這種局面，政府的宏觀政策將起著重要、甚至是根本性的作用。但這裡需要指出，即便正規金融機構真能成為小額信貸發展的主要力量( 至今，其運作小額信貸的時間還太短，還不宜做結論 )，國際經驗表明，正規金融機構的小額信貸項目的主要服務對象不是有生産能力的最貧困戶。從這個意義上説，民營非正規銀行類小額信貸組織有長遠的扶貧使命和廣闊的活動天地。