發展小額信貸是完善中國農村金融體系一項非常重要的工作。中國小額信貸從1999年開始，到 2006年中央一號文提出“要抓緊制定管理辦法”，雖然取得了一定成績，但整體發展並不理想，本文提出的一些觀點值得大家進一步探討，以利於其儘快完善和發展。

從1990年代中期開始，一些從事扶貧工作和研究的人士以NGO(Non-GovernmentalOrganization非政府組織)作為項目操作者和管理者身份，以孟加拉國尤努斯教授的小額信貸模式即“格萊珉銀行”(GB)模式為藍本，選擇了西部地區，開始了為中國不能享受傳統金融機構服務的人群提供微小貸款的嘗試。如今，這樣的項目一路坎坷走過了14個年頭，雖然大大小小的項目和機構已經有幾百個，但能夠稱得上實現了“機構、業務和客戶三者共贏”和“可持續發展”的並不多，他們的處境之艱難甚至常常令人難以置信。

2006年12月，中國銀監會發佈了村鎮銀行試點辦法，允許民間資本通過商業銀行參股等方式，設立村鎮銀行，開展農村金融業務。這意味著中國金融監管部門在政策上給NGO小額信貸在機構設立、業務開展、管理和盈利模式等方面打開了空間。但是，這並沒有引起絕大多數NGO小額信貸管理者和操作者的興趣，因為他們所需要的是允許公開吸儲政策，而不是合作成立什麼金融機構，因而，一年多來，國內NGO小額信貸機構與商業銀行極少聯姻，微型金融行業整合前景並不明朗。

為什麼會如此？難道中國NGO小額信貸衝出重圍的路徑真的只在於“政策允許其公開吸儲”這一條嗎？讓我們通過對國內NGO小額信貸機構的思想認識和經營理念、管理模式以及操作模式等方面的初步梳理，去探討可能的答案。

言行不一背後的隱情

回顧NGO小額信貸十多年的歷程可以發現，他們幾乎都高舉“小額信貸扶貧”的大旗，有的甚至喊出了這樣的口號：“給窮人一個機會，涵養他們的能力”。其最大邏輯和理念用公式錶示就是：小額信貸=扶貧！那麼，這些NGO小額信貸的實際操作情況究竟怎樣呢？據一些NGO自身的統計，其小額信貸項目50%以上的一級客戶(最初客戶)都不是窮人，那些缺乏自願組建貸款小組條件的深度貧困戶，特別是許多赤貧者，往往很難貸到款，或者根本貸不到款。在這裡，扶貧的深度和廣度問題從來就不是NGO小額信貸操作者和管理者真正關心的問題。他們不強調放款規模，也不強調貧困人口改善生産生活的狀況和程度，注重的是貸款的回收品質。也就是説，國內NGO小額信貸在很大程度上拒絕為深度貧困者和赤貧者提供貸款支援和服務！或者説“拓展扶貧的廣度和深度”並未成為NGO小額信貸從頭到尾都予以貫徹的理念！

與此對照，尤努斯教授所經營的格萊珉銀行，一開始就將赤貧婦女確定為貸款對象，即便發展到了真正意義上的微型金融階段，還吸收了2萬多名乞丐為客戶！

考察發現，國內NGO之所以將小額信貸理解為扶貧手段和工具，主要是為了能夠獲得政府對其開展相關業務的默許，並在此基礎上獲得政府和相關部門的多種支援-既包括獲得政策性銀行等機構提供的硬貸款(有息貸款)，也包括政府和一些非政府組織和企業等提供的軟貸款(低息、貼息甚至是無息貸款)，甚而可以在渠道挖掘、各種資源的整合利用等等方面得到便利。

管理模式粗放産生不良後果

實際上，國內NGO小額信貸管理一直比較粗放，其特徵大致可以概括為：一是不重視綜合成本和經濟效益的核算與審計，二是缺乏長遠戰略設計和精心部署；三是員工隊伍極不穩定。一些NGO要求員工少拿工資、獎金和補貼，甚至採取“志願者”方式以便不付給工資報酬，要求多出差甚而常年駐紮在項目區，並認定這是對從業人員的起碼要求，其理由是：搞小額信貸就是扶貧，從業者不能光喊“扶貧光榮”口號，要能夠長期接受低待遇。

在這一模式下，人們可以經常看見不少NGO小額信貸機構存在這樣一些現象：

--由於缺乏人才隊伍建設的長期規

劃和員工的職業規劃，以及待遇低下、管理混亂、理念差異等原因，國內NGO小額信貸的從業人員不是頻繁跳槽(固定在一家單位或一個崗位就業的人平均就業週期不超過兩到三年)，就是辭職改行，專業性人才非常缺乏且流失嚴重；

-由於內部管理制度不夠科學嚴謹，絕大多數項目區處於虧損狀態，有的項目區或分支機構越來越成為雞肋，食之無味、棄之可惜，機構的操作可持續和財務可持續難以為繼，更談不上快速健康發展；

--客戶規模增長緩慢，慘澹經營十多年的項目區總共只有區區幾千個或幾萬個客戶；

--資本金來源長期無法改善，放款規模長期無法擴大；

--對外資訊披露較少，外界難以獲知其全面資訊；

--與傳統金融機構合作極少，發展前景充滿變數……

總之，絕大多數NGO小額信貸均存在上述幾種或全部情況，無法與國外同行相提並論。

操作模式複雜怪異導致作繭自縛

國內NGO小額信貸操作模式的基本要求和主要特點可歸納為：

--將項目區的選擇與相關政策的照顧或資金援助與支援等作為背景；

--以婦女為主要貸款對象；

--實行嚴格的小組貸款、聯保、分期還款制度；

--實行高利率制度；

--實行貸款分級和低額度制；

--提前扣除利息制度(如初次貸款就被扣掉一半利息，俗稱“前半息”)；

--通過巧妙設計實行強制儲蓄制，如初次貸款均被強制性提取貸款本金的 5%用於組建小組共同基金，此基金也被宣傳為“貸款風險保障基金”；

--不論貸款用途，只要有貸款需求就可以考慮貸款；

--所有貸款最長期限不超過一年，不得逾期，否則採取追討、罰息等處罰措施，也不提供展期、再貸款、其他貸款和服務等。這些操作規則和要求在實踐中往往遇到很多矛盾，對客戶和機構等帶來諸多不利甚至損害。首先，小組貸款、五戶聯保制度並不能保證小額信貸真正為窮人服務，也不能有效避免和化解信貸風險。

強行推行小組貸款、五戶聯保，實際上將大量分散的、無法組成小組的農戶排斥在貸款對象之外，背離了小額信貸為窮人服務的設計初衷。在貸款客戶中，有些客戶不能按時還款，信貸員不得不墊款以應付機構檢查，或者向客戶追要貸款，結果，既有信貸員遭受損失的，也有信貸員被客戶毆打的，信貸員與客戶之間的摩擦和矛盾也較為普遍。更令人驚訝的是，未及時還款的客戶由於無法再貸款而陷入生産生活的絕境，這些客戶提出了這樣的質問：小額信貸到底是為窮人服務的，還是來增加窮人負擔的？

對於小組貸款和五戶聯保制度存在的本質性缺陷和産生的諸多問題和矛盾，許多國家和國內NGO組織採取了截然相反的做法。如對於未能及時還款的客戶，國內通常的做法是不再貸款，即使這些客戶還清了貸款本息，也要等待一段時間，重新加入某個小組之後才有資格申請再貸款，而這樣的客戶往往難以找到合適的小組加入進去，結果，就被排斥在小額信貸客戶範圍之外。而國外如尤努斯的 GB模式的做法是：對於確實不能還款的小組成員，機構將主動免除一些限制或約束，實行再貸款制度，即在客戶發生風險損失的情況下，不是不留情面地追討貸款，而是通過考察後視情況給客戶提供新的一筆貸款，目的在於幫助客戶渡過難關，結果是客戶成功了，機構也由此贏得了更多 的客戶和更好的聲譽。當然，GB 對不能還款的客戶不會免除還款責任，也不登出。顯然，國內NGO針對未能及時還款客戶的做法令人難以相信其宗旨和目的是真正為窮人服務，是在為扶貧做貢獻。

其次，過於嚴格、近乎苛刻的客戶分級和貸款額度限制，既無法滿足窮人的貸款需求，也極大地限制了機構自身的業務規模。幾乎所有的 NGO小額信貸操作規則都規定了農戶必須經過3次貸款才能達到貸款最高限額的原則，而且5000元幾乎成為大家心照不宣的最高額度，首次貸款大多在1500元以下，有的甚至只有三四百元。小額信貸機構之所以做如此限制，按照NGO 的官方解釋，一方面是擔心農戶沒有還貸能力，給小額信貸操作機構帶來較高風險貸款率，另一方面也替農戶考慮如何降低和防範風險與損失的問題。

然而，對農戶的現場調研發現，在國內現有物價水準下，一次幾百元、一兩千元的貸款，經過兩三年才能完成三次貸款、貸到5000元的做法，對農戶來説吸引力是十分有限的，因為這點小額貸款根本不夠做一些大的投資和消費之用。於是，有較大貸款需求的農戶就利用組建小組之機，讓同一小組的其他成員代替貸款，出現了嚴重的“壘大戶”現象，雖然單個壘大戶涉及金額不高，但多個壘大戶帶來的風險和損失相對於小額信貸機構有限的資本金來説就很大了，有的大戶甚至在得到貸款之後就逃之夭夭，有的則出現了信貸員夥同客戶騙取貸款的欺詐行為。因此，防範和懲處壘大戶幾乎成為所有NGO小額信貸機構工作的重中之重。而一旦著力於防範壘大戶，這些機構的貸款總量就會受到嚴重制約，有的機構一旦發現壘大戶就停止放款，小額信貸操作機構自身的發展因此遭受重創。

第三，過高的利率和複雜的還款制度實質上還是著眼于為機構賺取更多 的利潤，而不是為了所謂的為窮人提供金融支援和服務。

國內NGO小額信貸的利率雖然沒有達到、也很難達到中國人民銀行規定的四倍于正規金融機構基準利率這一水準，但一般也比之高出1～1.5倍。小額信貸利率之所以如此之高，國內NGO 的一般解釋是：利率不夠高，貸款有可能落到那些有權勢的優勢群體手中，窮人無法得到急需的貸款，高利率具有自動排斥富人或優勢群體的功能和作用；同時，機構操作成本較高，需要較高的利率來維持其正常運轉，只有機構可持續，才會有小額信貸為窮人服務的可持續。

高利率本身就能夠增加機構利潤，而NGO小額信貸的設計者和操作者並不就此滿足。他們普遍設計多次還款制度--分期還款、提前扣除一半利息、扣除貸款額的 5%用於組建小組貸款風險基金。這樣做的結果是，一方面盡可能讓到達客戶手中的貸款數量最小化，另一方面可以為機構節約大量的資本金，將這些本應該投放到貸款者手中的貸款，通過各種方式扣下後再投入到另一些客戶手中。如果考慮複利率的話，小額信貸“驢打滾”式的還款機制帶給機構的收益率是相當高的。據測算，一些NGO小額信貸的實際利率要高於名義利率2～3個百分點！

在國內NGO小額信貸項目區，許多農民還是願意接受高利率和高成本貸款。一些NGO小額信貸操作者和管理者經常引以自豪的一點是：廣大農村地區是正規金融機構服務不到的地區，許多地區有90%左右的農民從未享受到這些機構的貸款服務，他們也因此沒有利率高或低的概念，只要保證他們能夠賺到錢，或者貸到款，他們就滿足了。這裡，實際上是透露出了小額信貸所謂“經營之道”：努力提高貸款利率和收益水準，盡可能向貸款者轉嫁經營成本，而不是努力改善自身的經營管理水準以降低貸款成本，以便能夠以較低 的、或合適的利率和綜合成本努力增加客戶的收益水準，實現機構、業務和客戶共贏。請看與此形成強烈反差的兩個例子：

一是被譽為小額信貸鼻祖的格萊珉銀行實行4種利率制度：創收目的的貸款利率為

10%(按單利計算，下同)、住房貸款利率為8%、學生貸款利率5%，艱難成員(乞丐)貸款免收利息即零利息。顯然，格萊珉銀行的利率不僅總水準不高，反而區分不同貸款用途，體現出了真正替窮人考慮的意圖和行動。二是2007年12月15日才開業的四川南充美信服務有限責任公司，月利率為1.1%，折合成年利率為13.2%。這是一家由法國美信集團與世界銀行下屬的國際金融公司、德國復興信貸銀行和美國國際集團共同投資5500萬元興建的中國首家外資小額貸款公司，經營地區為南充市轄三區，經營範圍主要是為微型和小型企業、農戶以及個體工商戶提供信用、擔保和抵押等多種方式的小額貸款；貸款金額為5000元到 75000元，貸款期限3 到 18個月。作為中國第一家純外資血統的小額貸款公司，南充美信服務有限公司既沒有與國內的 NGO合作，也沒有和國內的金融機構合作，而是完全從自身對於弱勢群體金融需求特點的理解出發，在額度、期限、利率、服務對象等幾個主要指標方面，均大大優於國內NGO和內資金融機構的做法，不能不讓人頗感欣慰。尤其是貸款起點高達5000元，是國內NGO小額信貸的 5倍以上，最高額達到 75000元，是國內NGO小額信貸的 7倍以上，而月利率只有1.1%，相當於年利率13.2%，在央行已經大幅度提高國內貸款基準利率達到 7.56%的情況下更屬不易。

思路和理念更新成為關鍵因子許多業內人士往往把NGO小額信貸面臨困境之根本原因歸結為法律和政策缺位，而不是在於NGO小額信貸管理者以及研究者自身。因此，他們一直認為，是中國政策的特殊性-私人不能設立銀行，NGO開展小額信貸業務可以放貸但不能大規模地公開吸收存款-這一點，導致其長期陷入困境之中，因而，他們一直在呼籲要優化國內小額信貸的法律、政策、社會環境以及其他外部性、宏觀性因素，尤其強調要允許他們公開吸儲，並認為舍此無他路可走。我們認為，事情並非如此。很有必要對國內關於小額信貸的認識思路或思維邏輯和理念進行必要的梳理。

從國外理論和實踐看，小額信貸首先也主要是一種信貸方式，而不是扶貧方式。如果採用微型金融觀念，則它就是一種金融服務方式，是一種生産力，與扶貧並非同一個事物，只是結果上具有一定的扶貧效應而已。

小額信貸與扶貧的本質區別在於：扶貧不需要歸還本錢或財物，是單方面的贈予式行為；而小額信貸是一種雙向式協議，要求參與雙方或有關方面必須履行有關約定，特別是要求借款人連本帶息甚至是高利息一起歸還，放款機構對於不還者將採取嚴厲的懲罰措施。那些將小額信貸等同於扶貧的觀點，只有一個理由可以解釋得通：小額信貸給一部分窮人創造了機會，讓這部分窮人脫離了貧困。但是，別忘了如前所述在一些小額信貸項目區，由於簡單粗暴追要貸款，發生了客戶與機構以及工作人員之間的暴力衝突，甚至産生客戶債臺高築、生活狀況惡化的情況。由此可見，將扶貧與小額信貸等同的觀點，僅僅是就部分結果而言的，從全部結果看，理由並不充分。

從國外實踐看，世界銀行扶貧協商小組(CGAP)內參《焦點》(Focus)2000年5月刊發的文章《微型金融和風險管理：一個微型金融客戶的觀點》(MicrofinanceandRisk Management：AClientPerspective)披露，據對菲律賓CARD、烏干達UWFT、玻利維亞四個項目和孟加拉國BRAC四國7家微型金融機構的調查，這四國對赤貧、極度貧困、中度貧困(剛好在貧困線以下)和脆弱的非貧困(剛好超過貧困線)四類人群的金融服務情況見表1。也就是説，赤貧者基本上被忽略，極度貧困者只是孟加拉國的主要客戶，其他國家只是有一些，甚至很少或幾乎沒有，而中度貧困和脆弱的非貧困者倒是成為一致的主要客戶。以這樣的階層為主要服務對象的小額信貸怎麼能夠被理解為或主要理解為“扶貧工具”呢？這樣的小額信貸的主要功能怎麼可能是扶貧呢？

深化尤努斯教授的觀點，我們甚至可以把小額信貸理解為：它是培養除資本家經濟、打工者經濟之外的第三种經濟型態，即自雇者經濟或創業經濟的根本條件和推動力量，因而是一種生産力。這樣，人們盡可以在理解和實踐小額信貸的時候，不再局限于拿去扶貧，而是對所有處於中低收入水準、

願意自雇、自主創業的人群或階層施以幫助，為他(她)們提供資本支援和相關服務。這樣，小額信貸不會産生對窮人提供金融和非金融服務的自動排斥機制，也不會局限于只為窮人提供貸款及相關服務。

與此同時，應該認識到，小額信貸機構的産品應該多樣化、具有多種適用性。生産或營利性項目是連接客戶和小額信貸的紐帶和橋梁，更是小額信貸可持續發展之靈魂所在。小額信貸産品的種類和結構，無論是分期還款還是整貸整還，亦或是其他品種，也不管是生産項目貸款還是消費信貸、住房貸款等，只要它所瞄準的服務對象有需求，就應該予以滿足，從而真正做到市場導向、需求導向，根本改變過去僅僅滿足於“供給自動創造需求”的理論假設。與此同時，經營小額信貸的機構需要注意，由於小額信貸的許多目標客戶難以分清和使用生産資金和消費資金，一旦把所貸資金消費掉，而沒有用以發展項目，那麼，這些客戶就會提出利率過高的疑問，産生還款困難，導致拖欠等問題和風險。如果小額信貸機構及其操作者不能意識到沒有生産或營利性項目的持續發展，就不會有客戶的發展，從而也不會有小額信貸機構的可持續發展，那將十分危險。當然，一旦發展到微型金融的階段後，貸款用途的多樣化，從而利率的多樣化也就水到渠成。

當然，最主要的一點是：一切從扶貧角度出發而創設的有關小額信貸機構運作的理念、管理體制、運作機制、操作規程或流程等，都應該轉變。

有了上述思路，小額信貸可持續發展的關鍵就在於整個行業的理念更新，特別是管理層理念的轉變與創新。我們認為，以下幾點非常重要：

一是拓寬視野，眼睛不只盯著窮人的口袋，所有中低收入階層都納入服務對象範圍；

二是具備吐故納新的勇氣和膽識，從容不迫地修改和優化既有的小額信貸操作規則和制度模式。

三是通過積極主動的努力，克服資本金來源不足的困難。在不能吸儲的情況下，通過尋找批發資金、吸收社會資金、進行機構的股份化改造等辦法，來擴大和充實資本金規模，而不是催促或等待有關法律、政策允許吸儲才開始行動。

四是明確項目引導是小額信貸持續發展的靈魂，沒有項目的成功運作，小額信貸事業就無法落地，也就沒有客戶和小額信貸機構可持續發展的根基。

五是明白簡單的就是好的，也是有效的。因為越簡單且越能適應和滿足中低收入階層的金融需求的小額信貸就會越有效率，業務和機構就越能夠儘快做大做強，就像印度一家小額信貸銀行的總裁所説：不要把小額信貸搞得那麼複雜，只要風險可控制就行。

六是具有做大做強中國式小額信貸的智慧。相信這樣的真理：一個人要幫助弱者必須首先變成強者，而不是變成弱者，因此，不要企圖依靠社會良知的大發現，更不要期盼企業因為要盡一份社會責任而 等待它為你捐款贊助。自己要不斷豐富頭腦和智慧，用腦袋去發展小額信貸，而不是用意氣和口號！

有位長期從事金融工作的專家説，中國人不缺複製能力，但缺乏創新意識和技能。此話用來形容中國小額信貸的發展歷程十分貼切。如果NGO小額信貸的組織者和管理者不再拘泥于既有的局限，在視野、觀念、理念、勇氣和膽識方面衝出重圍，以寬廣的視野、博大的胸懷、果敢的氣魄，去認識、理解和改造小額信貸，則不出5年，中國大地都將綻開絢麗的小額信貸之花，並結出豐碩的果實。

三大創新乃當務之急

要搞好NGO，以下三個方面的創新非常必要和急迫。

一是以機構創新為載體。

儘快實現NGO小額信貸項目操作機構向微型金融機構和鄉村銀行轉型，避免讓那些還有一定生機與活力的小額信貸機構“過早夭折”或“胎死腹中”，是目前中國NGO小額信貸從業者必須認識清楚的一個戰略方向和部署問題。這裡的轉型既包括一些比較大的小額信貸操作組織的完全轉型，也包括其分支機構的完全轉型。轉型成功後，能夠避免和傳統銀行爭搶客戶和市場，並逐步形成分工合理、競爭有序、覆蓋城鄉的新型金融格局。

二是以經營管理創新為動力。

一方面，小額信貸機構的經營管理層要真正用金融家的眼光和職業精神加上慈善家的責任意識和道德情操去經營小額信貸，必須懂 得如何分析和把握金融形勢與機遇，懂得如何培養和造就微型金融隊伍，懂得如何真正服務中低收入人群；另一方面，要用金融企業的經營管理模式去經營小額信貸或微型金融機構，使其儘快成為真正意義上的金融企業。這主要包括：為小額信貸機構制定長遠的發展戰略，採取切實有效的部署措施，爭取創建優秀金融企業，甚至發展成上市公司，用業績去獲得更多的資本金支援；要為從業者設計具有競爭力的職業規劃和薪酬體系，包括完整的員工培訓與晉陞制度與機制、具有競爭力的薪酬和獎罰制度、嚴謹的工作態度和寬鬆的工作氛圍相結合的環境等，從而最大限度地調動人的積極性和創造力。

三是規則和産品創新是保證。

依筆者看來，中國式NGO小額信貸應該有如下創新：

首先，取消五戶聯保，改成一戶一保、一戶兩保等。即想貸款的客戶可以找到另外一個或兩個人、家庭、企業或組織為其實施貸款擔保，實行客戶具有多種選擇權的擔保機制。這樣，既可以保證小額信貸擔保制度 的靈活性與多樣性，又可以真正幫助那些急需項目資本的單個家庭、個人和企業，還可以增加客戶數量和貸款規模。至於貸款風險，最主要的是通過客戶還款能力的培育和成長予以防範和化解。

其次，實行適度利率和差別利率。一旦取消高利率，那就真正可以迎來大量的客戶，若再能夠設計符合各地實際情況的不同檔次的利率，則小額信貸的服務對象將會成幾何級數增長。

最後，盡可能創造多種多樣、具有市場生命力的貸款産品和服務。建議國內NGO小額信貸機構認真考察和研究傳統商業銀行，特別是國外成功的商業銀行和微型金融機構的産品設計思路和對中國的適應性問題，兼收並蓄，融精華于一體。若條件許可，應該儘量配備專門進行産品調研、開發設計的部門和人員，以便及時完善、創新産品和服務的品種與結構。比如，現有産品主要是整貸零還(雙週或每月還款)，部分有整貸整還，還可以設計一些季節性貸款、項目貸款、住房貸款、消費貸款、聯結保險貸款等，額 度上有所擴大，利率可因地域、家庭支付能力和貸款額 度的不同而有所不同。

總之，基本結論是：多從NGO小額信貸內因方面深思，讓管理者和操作者重新認識小額信貸的本質屬性與基本特點，並在實踐中加以正確理解和運用，主動進行全面、合理的創新，才能真正推動中國NGO小額信貸走出困境，實現可持續發展，最終走向機構、業務與客戶共贏，推動農村金融全面發展的新格局。（文/劉一夫）