主持人：本報記者施維

嘉賓：中國人民大學農業與農村發展學院教授康曉光

一直以來，貧困這個詞彙都是與農民、農村緊密相聯。近年來，“三農”問題日益成為全社會關注的焦點，如何解決農村貧困人口的生存與發展問題，已成為全面建設小康社會的難點。現如今，隨著經濟與社會的發展，貧困的內涵與原因已有所變化，這對我國農村地區的扶貧工作提出新的要求。來自中國人民大學農業與農村發展學院的康曉光教授從事農村扶貧領域的研究有二十多年，本期對話特邀請他來與我們一起討論這個話題。

主持人：從1986年起，我國政府正式承認農村存在絕對貧困，並於當年成立專職扶貧工作的國務院扶貧辦，因此這一年也被視為中國政府扶貧的開端，您給介紹一下這二十多年的發展歷程和取得的成績吧？

康曉光：其實，在1986年以前，我國政府雖然沒有正式制定和實施專門的反貧困政策，但是農村貧困問題仍然得到很大緩解。1978-1985年間,農村貧困人口從2.5億人迅速減少到1.25億人。從1986年至1993年間，我國開始進入大規模的開髮式扶貧階段，實行有重點的以“促進區域增長”為目標的扶貧戰略。在這一階段，我國農村貧困人口減少到7000萬。第三階段是1993年至2000年的扶貧攻堅階段，農村貧困人口數字進一步降至3000萬。應該説，這是舉世矚目的偉大成就。事實上，中國改革開放以來，在所有的領域中，最被國際社會認可的首推扶貧領域。

主持人：我國這二十多年來一直延續的都是一條政府主導的扶貧之路，也取得了很大的成績，那麼按照這個思路應當如何繼續走下去呢？

康曉光：雖然我國政府在緩解貧困中確實做了大量工作，也在推動這項事業一步步前進，但是客觀地説，我國扶貧的成就主要還是歸功於市場化改革及其帶來的全面經濟增長。尤其是在20世紀90年代之後，農村勞動力輸出為緩解貧困作出了決定性貢獻。勞務輸出使農村窮人可以搭上國民經濟發展的快車，收入得以提高，所以貧困狀況得以緩解。還有一些家庭因缺少勞動力、有病人而落入貧困。最近幾年由於民政部門救濟面的擴大以及其他惠民政策的相繼實施，這些貧困家庭的境況也有所好轉。事實上，以農村扶貧的名義所做的工作，我個人認為對緩解貧困所做的貢獻不是很大。所以，在農村扶貧領域，目前的許多工作思路和方法還需要改進。

主持人：最關鍵的問題在於哪呢？

康曉光：政府扶貧的主導模式是開髮式扶貧。所謂“開髮式扶貧”是指通過改善貧困地區的生産條件，提高貧困人口的生産經營能力來緩解貧困。也就是我們常説的“授人以漁”。

早年我國的貧困人口比較集中，主要分佈在山區、乾旱半乾旱地區等自然條件惡劣的地區。那時的扶貧策略是通過區域性的經濟開發來緩解貧困。扶貧以縣為單位，而不是直接瞄準貧困戶。但是，非貧困地區也有貧困人口，貧困地區也有非貧困人口。目標缺乏針對性本身就很容易導致在實際工作中扶貧資金的流失。

另外，這種扶貧方式過分注重生産性項目和貼息貸款方式，出現較多的瞄準錯位和項目失敗問題。比如以前最重頭的貼息貸款，現在已經基本取消了。因為在實際推行過程中，它幾乎到不了窮人的手裏，都被富人以窮人的名義拿走了，用來壘大戶了。農村的貧困人口，對很多政策並不了解，也沒有能力維護自己的利益，因而很難維護自己的權益。

還有一點，在政府主導型扶貧框架內，難以實施有效監督審計，導致大量扶貧資金被擠佔和挪用，這個問題也很突出。

主持人：早年我國的扶貧主要以縣為瞄準單位，弊端也逐步暴露出來。現在，很多地方都在推行農民參與式扶貧、社區主導型扶貧，把扶貧資金撥到村裏，讓村民自己來決定這筆錢的使用，這種“整村推進”的方式，是否更有利於目標群體的控制和扶貧效率的提高呢？

康曉光：這確實是一種進步。現在，財政部的錢直接發到貧困村，富裕村分不去了，資金使用和管理的透明度增加了，被挪用和擠佔的空間縮小了，貧困農戶有更多的機會獲得扶持，扶貧資金可以發揮更大的作用。

但是，這只是相對的進步，與過去相比是進步了。“整村推進”同樣面臨著“流失”問題。一筆扶貧款到村裏後，按規定要召開全體村民大會，用民主方式決定資金的使用。在村裏，村幹部、村民小組長和村民代表一般都不是窮人，但恰恰是他們決定扶貧資金的使用方式，相反，窮人卻沒有發言權。這樣一來，窮人的利益很容易被以民主管理的名義均分了，甚至是徹底剝奪了。我們曾經去一個村子調研。村裏的大戶為修路已經集資30萬元，但此時來了一筆財政扶貧款，村裏從中切走26萬，投入大橋建設，把橋面拓寬了，村裏説是為了過很寬的鏟車。但是，鏟車一年來不了幾趟，而且在村子上游不到兩公里就有一座大橋。實際上，拓寬橋面只是滿足了個別大戶的需要，對真正的貧困戶根本沒有用。

主持人：這樣來説，即使是扶貧到村，讓農民自己參與管理資金，也無法保證扶貧的有效率了？

康曉光：是的！問題的關鍵是誰有權利參與決策。扶貧款究竟是幹什麼的？扶貧款不是給隨便什麼人。它是從政府財政中拿出來的專門用來解決貧困人口的溫飽問題的錢。也就是説，它是屬於窮人的，只有窮人才有資格從扶貧款中受益。因此，只有窮人，才有權利參與這筆錢的使用決策。但是，在“整村推進”中，卻是全體村民共同決定怎麼使用這筆錢。其實，在一般的貧困村，絕對貧困人口不會超過20%。所以，理論上來説，只有這20%的人才有權利參與決策，而其餘80%的人無權參與決策。現在的問題是，錢一到村裏，它的扶貧性質就被有意無意地淡化了，甚至是抹煞了。“扶貧資金”變成了“鄉村發展基金”，受益者從“貧困戶”變成了“全體村民”甚至變成了“鄉村精英”。窮人就是沒本事的人，好東西永遠到不了他們手中。

主持人：不能夠扶貧到戶嗎？

康曉光：救濟式扶貧還算可以。近年來，民政部門的扶貧工作逐漸向農村延伸，做得很有成效。它一竿子到底，誰是貧困戶就直接把錢物補給他。很簡單。當然也可以做手腳，但畢竟要登記造冊，追究起來比較容易。開髮式扶貧就很難解決這個問題。這是因為開髮式扶貧的“産品”具有“不可分性”。例如，道路、水渠只能集體佔有和使用，不像錢、米、衣物可以直接分配給一個個農戶和個人。這也決定了它很難落實到戶。開髮式扶貧的這樣一種特性，本身就為資源流失留下了漏洞。

主持人：剛才我們討論了很久開髮式扶貧，近期業內關於這個問題的爭論也比較激烈，很多人提出，開髮式扶貧已經不適合現階段中國的扶貧需要，您也提出了這一方式存在的一些制度性的缺陷，是不是説這條路果真是走不通了？

康曉光：中國現在的農村扶貧目標仍然是解決絕對貧困。開髮式扶貧仍然是必要的，因為現階段農村的基礎設施還需要加強。

主持人：但是，現階段造成農村人口貧困最大的原因，並不完全在生産領域，不是生産條件落後，基礎設施薄弱這些問題，很多都是因病返貧，這些因素通過單一的開髮式扶貧能夠解決好嗎？

康曉光：應該這麼講，下一步我們在推進開髮式扶貧的過程中，不能僅僅把眼光局限在經濟領域中，要有效解決農村貧困問題，必須把廣義的社會保障體系建立起來。

經過三十多年的改革和發展，經過二十多年的扶貧，今天通過改善生産條件來緩解貧困的潛力已經不大了，而且導致貧困的主要原因也不是這些了。當然這些工作仍然需要做。我強調的是“重心的轉移”。我覺得，農村扶貧工作的主戰場，不再是生産領域，而是社會服務領域，尤其是教育、醫療等公共服務領域。過去，大家總是把眼睛盯在生産上，覺得要緩解貧困就要增加收入，而增加收入的唯一途徑是發展生産，而且往往把生産理解為種那幾畝地。實際上，農民增收的主要途徑不是種地，而是農業外就業。所以，提高收入的有效辦法是改善貧困人口的教育和健康。在農村，只要有一個人生病，那麼這個家庭很容易陷入貧困。尤其是一些西部山區，農民一年能見到的現金不過千兒八百塊，得一場病全搭進去了還不夠。所以，減貧不僅要增加收入，還要減少支出，尤其是那些非支出不可的項目，例如治病。這一切都要求普及農村義務教育，大力發展農村職業教育，建立合作醫療，增加政府對農村醫療的投入。