促進中部崛起和建設社會主義新農村是黨中央根據我國經濟社會發展的階段特點，為統籌區域發展和解決“三農”問題而提出的重要戰略舉措。中部六省是我國農村貧困人口較為集中的地區，其貧困人口總規模雖然低於西部地區，但密度較高，2004年中部地區這一指標是西部地區的4倍。因此，加快中部地區貧困人口的脫貧步伐不僅對於中部地區的發展，而且對於全國社會主義新農村的建設都具有重要意義。為此，有必要分析研究中部地區農村扶貧開發的難點，採取更具針對性的政策，加快中部貧困地區的發展。

一、中部地區農村扶貧開發的難點

除西部地區外，中部地區是我國貧困人口集中分佈的又一區域。國家扶貧開發的592個重點縣中，151個位於中部六省，佔25.5%。2004年中部六省的農村貧困人口約為790萬，佔全國的近1/3，低收入人口超過1300萬，也佔全國的近1/3。由於自然和社會等方面的原因，中部地區農村扶貧開發面臨以下難點：

(一)集中連片的貧困地區多

在全國18片集中連片的貧困地區中，涉及中部六省的有呂梁山地區、太行山地區、秦嶺大巴山地區、武陵山地區、大別山地區、井岡山和贛南革命根據地六大片區。2005年中部地區六大片區的農村低收入人口超過1000萬，約佔這些地區總人口的1/5，貧困人口超過500萬，貧困發生率達7.7%。除這些片區外，中部地區伏牛山區、幕阜山區、皖南山區等也是貧困縣域集中分佈的地區。

(二)革命老區多

按照國家統計局的統計口徑，革命老區係指第二次國內革命戰爭和解放戰爭時期，在中國共産黨領導下創立的革命根據地，它們所在的縣即為老區縣。全國共有241個老區縣，分佈于17個省區中。中部六省的老區縣共計136個，佔全國的56%。由於絕大多數老區縣位於交通不便的深山區，發展水準落後，貧困人口較多。以老區縣較為集中的湖北、江西為例。湖北省的58個老區縣中26個為國家扶貧開發重點縣，在其餘26個非國家扶貧開發重點縣中，1/3縣的貧困發生率為5%以上。江西省42個老區縣中19個為國家扶貧開發重點縣，在其餘23個非國家扶貧開發重點縣，13個縣的貧困發生率高於7%。

(三)山區多

貧困人口分佈于六大片區就表明瞭中部地區的貧困地區中多以山區為主。中部地區一半以上的貧困縣的山地面積佔其國土面積比例超過60%。平地少、耕地少，不論是發展農業生産，還是推進城鎮化及工業化，自然條件都較差。特別是由於農業收入的增加是農村減貧的重要因素，山區中貧困農戶農業增收局限性較大，因而減貧的速度和幅度也會受到影響。

(四)湖洼地區多

中部六省區水系多樣，河湖密布，加之相應的治理措施，使得不少地區成為魚米之鄉，造福了當地居民。但另一方面，這也使得包括灘區、洼地、行洪區、蓄洪區、滯洪區及各圩堤保護的滯水區在內的湖洼地區較多。湖泊洼地歷史上多為洪澇水的滯蓄場所，由於人與水爭地過度，減少了河湖調蓄容量及泄水能力，導致了洪澇災害頻繁。因為需要面對頻繁的洪水淹沒和泥沙淤積，無論是政府還是群眾都難以下決心進行基礎設施建設，經濟生産落後。湖洼地區和周邊地區的差距越來越大，已經成為中部地區較為貧困的地區之一。此外，河湖密布也使得中部地區的水庫及庫區較多。受生態環境脆弱以及移民搬遷等因素的影響，庫區也成為貧困人口較為集中的地區。比如，目前江西90萬絕對貧困人口中，有25萬人住在湖區和庫區。安徽省沿淮和沿江低窪圩區經濟發展水準明顯低於全省水準。

二、中部地區農村扶貧的策略

進入新世紀以來，隨著《中國農村扶貧開發綱要(2001-2010年)》的實施以及各項惠農政策的出臺，中部地區與全國其他地區一樣，農村貧困繼續得到緩解。在實施中部崛起戰略和加快社會主義新農村建設的背景下，需要採取更加有效的策略，包括扶貧政策以及其他惠農政策，加快中部地區的農村發展及反貧困進程。

(一)在扶助內容上更具針對性

和全國其他地區一樣，在中部地區實施的扶貧政策，也包括一些惠農政策已經涵蓋了農村地區經濟社會發展的各個方面。除繼續實施這些措施外，還需要重點強化以下幾方面的政策：

加強區域性扶持政策。有研究結果表明，一定區域內在某一生活標準之下的人口在5%以上時，區域的整體發展有助於帶動這些貧困人口的脫貧。涉及中部地區的集中連片貧困地區，貧困發生率仍高於5%，因此，加強以交通、水利基礎設施、市場(貿易)設施和生態環境建設等為主的區域性扶貧措施對於這些地區仍十分必要。

加強易地扶貧。從2001年以後，為探索新的扶貧途徑，有關部門在西部部分省區組織實施了易地扶貧搬遷(生態移民)試點工程，到2004年，搬遷人口超過100萬，取得了扶貧與生態保護兩方面的成效。由於中部地區集中連片的貧困地區也集中分佈于生態環境脆弱的山區，應考慮將這一工程在中部省區進行試點並逐步開展起來，以推進中部生態脆弱山區的脫貧步伐。

推進創業培訓。中部地區農村勞動力的絕對量和相對量都較高，目前開展的外出務工和就業培訓有助於推動農村勞動力的轉移和增加農戶收入。在繼續加強就業培訓的同時，應考慮在有條件的農村勞動力中開展創業培訓，這有助於地方經濟的發展和緩解目前在一些中部地區出現因農村高素質勞動力流失而帶來的諸多社會問題。

促進湖洼地區的綜合治理。一是加強對河槽及灘地、行蓄洪區、湖泊洼地的規劃，有計劃地實施退田還河還湖，恢復擴大河道泄洪能力和湖泊洼地的滯蓄水容量。二是限制人口內遷，鼓勵人口外遷，可考慮中部地區的易地移民扶貧工程將湖洼地區考慮在內。三是擴大濕地面積，改善生態環境，並適應行洪、蓄洪及湖泊洼地的環境條件，發展濕地經濟、生態經濟。

(二)增加多方投入

客觀上，要求將解決農村貧困問題作為中部崛起戰略中的重點任務之一。為此，除相應的政策投入外，還需要進一步增加中央和地方政府的資金投入並促進中部與東部地區合作機制的形成，充分發揮各方面的合力來加快解決中部地區農村貧困問題。

加大中央政府對中部貧困地區的資金投入。在中央財政的一般性轉移支付中，已將貧困地區考慮在內，還明確了向革命老區的轉移數額，體現了中央對革命老區的扶持。但目前一般性轉移支付的數量有限，在中央財政轉移支付中比例較小，有必要隨著中央財力的增加，進一步加大一般性轉移支付的力度，以使包括老區在內的貧困地區切實得到實惠。另一方面，在基礎設施建設以及發展農村社會事業方面，提高中央財政投入的比例。中部地區貧困地區，特別是集中連片的貧困地區農村基礎設施建設中中央財政的補貼部分及發展義務教育中中央財政負擔的比例應提高至西部地區的水準。此外，應像西部地區一樣增加中央財政投入(包括國債)用於中部貧困地區疾病防控機構建設。

增加中部各省市政府對於貧困地區的資金支援力度。在財政方面，增加對於貧困地區的一般財政轉移支付，同時，降低省市參與貧困縣增值稅、營業稅、企業所得稅和資源稅等地方稅收上的分享比例。在産業發展方面，增加省市財政對於發動農戶參與的種養業以及帶動農民增收明顯的農業産業化和農畜産品加工業項目啟動資金的投入。並對旅遊項目開發的公共設施建設給予支援。與此同時，切實增加省市政府在交通基礎設施、生態環境建設、水利設施建設以及教育和衛生等社會事業發展方面對於貧困地區的投入。

促進中部與東部扶貧合作機制的形成。形成區域相互促進、優勢互補合作機制是實施區域協調發展的重要保障。中部省區應利用長三角區域合作機制、泛珠三角區域合作機制加強與東部省區在農村扶貧方面的合作，特別是在勞動力就業、創業培訓及産業轉移中在資訊共用、政策銜接方面的合作。（國家發改委國土開發與地區經濟研究所 申兵）