強國必先強農，農強方能國強。農業強國是社會主義現代化強國的根基，推進農業現代化是實現高品質發展的必然要求。

怎麼才能稱得上農業強國？農業強國建設有哪些實施路徑和需要注意的問題？第十三屆全國人大農業與農村委員會主任委員陳錫文就此作出解答。

1、日本、荷蘭為什麼不是農業強國

首先要辯證看待農業強國和實現農業農村現代化的關係。

農業強國必然實現了農業農村現代化，而已經實現農業農村現代化的國家未必是農業強國。當今世界，已經實現農業農村現代化的國家有20多個，但能稱得上農業強國的寥寥無幾。

例如，日本、以色列、荷蘭等國家，依靠自身比較優勢，實現了農業農村現代化，但不能被稱為農業強國，為什麼？

根本原因在於這些國家不能依靠自身力量解決本國國民的基本食物供給問題，正常年景下沒有問題，一旦有風吹草動就可能面臨很大的風險。

當然，不能否認這些國家的努力。

對我們這樣一個有著14億多人口的大國來説，靠別人解決吃飯問題是靠不住的。如果口糧依賴進口，就會被別人牽著鼻子走。只有把飯碗牢牢端在自己手中，才能手中有糧、心中不慌。

保障國家糧食安全是實現經濟發展、社會穩定、國家安全的重要基礎。大國，尤其是人口大國，必須有能力解決自己的吃飯問題，做不到這一點就有可能被“卡脖子”，甚至在關鍵時刻被“一劍封喉”。

正因為如此，黨和國家才始終強調，在任何情況下都必須確保穀物基本自給，口糧絕對安全。

建設農業強國和推進農業農村現代化本身是一致的。從農業強國的特點和目前世界的表現來看，只有真正能夠依靠自己力量解決吃飯問題的國家才能稱得上是農業強國，如美國、加拿大、俄羅斯等。

2023年中央農村工作會議概述了建設中國特色農業強國的五個主要方面：

一是依靠自己的力量端牢飯碗；二是依託雙層經營體制發展農業；三是發展生態低碳農業；四是賡續農耕文明；五是紮實推進共同富裕。要把我國建設成為真正的農業強國，這五個方面缺一不可。

其中，依靠自身力量端牢飯碗是最根本的。農業保的是生命安全、生存安全，是極端重要的國家安全。當今世界，百年未有之大變局加速演進，新冠疫情反覆，來自外部的打壓遏制不斷升級，各種不確定難預料因素明顯增多。只有農業強起來，糧食安全有完全保障，我們穩大局、應變局、開新局才有充足底氣和戰略主動。

我們必須落實好黨中央的戰略部署，在任何情況下都始終繃緊保障國家食物安全這根“弦”。

2、科學研判我國食物供給形勢

食物保障安全是現代化強國的根本。

在黨和國家的高度重視、廣大農村基層幹部和億萬農民的不懈努力下，我國糧食産量已經連續19年豐收增産。

國家統計局數據顯示，2022年，全國糧食總産量68653萬噸（13731億斤），比2021年增加368萬噸（74億斤），增長0.5%，糧食産量連續8年穩定在1.3萬億斤以上。其中，穀物産量12664.9億斤，小麥産量2754.5億斤，稻穀産量4169.9億斤，每人平均稻穀和小麥總量為494.69斤，相當於每人每天一斤三兩，基本做到了口糧絕對安全。

與此同時，我國糧食進口量不減。

據海關統計，2022年糧食進口量（含大豆）14687萬噸，相當於國內糧食總産量的21.4%，其中大豆進口量9108.1萬噸，大豆之外其他的進口量達到了5578.9萬噸。

對於我們這樣一個人口大國來説，做到了口糧絕對安全，並不意味著高枕無憂，從總的需求來看，我國對國際市場還有相當大程度的依賴。

在此，有必要對“糧”和“食”兩個概念做下分析和對比。實際上，比之“糧”，“食”的範圍更大。沒有糧的安全就沒有食的安全，但是有了糧的安全也不一定完全能保證食的安全。

從現實情況看，儘管我國口糧供給已經絕對安全，但從食物供給來看，我國糧食仍然處於總量不足、結構性矛盾突出的狀態。在國民生活水準不斷提高的背景下，人們的食物消費中口糧比重持續下降，其他食物比重不斷上升。

數據顯示，當前我國糧食總産量已經超過6.8億噸，但是我國糧食消費量超過8.3億噸，每年從國際市場進口1.5億噸糧食，已成為一種常態。

2023年中央一號文件明確提出，全力抓好糧食生産，實施新一輪千億斤（5000萬噸）糧食産能提升行動。即使實現了這個目標，距離每年從國際市場進口1.5億噸糧食尚有差距。

必須要有統籌觀念，不能只滿足於口糧安全，在確保口糧安全的同時，還要看到其他重要食物供給方面的缺口、存在的問題。

何為總量不足？

食物供給安全是一個非常複雜的問題。2022年度全國國土變更調查初步結果顯示,全國耕地面積達到19.14億畝,每人平均耕地面積僅1.35畝，不及世界平均水準的50%，同時我國水資源也不及世界每人平均水準的25%，我國用佔全球9%的耕地、6%的水資源，要養活全球18%的人口，在這樣的資源條件下，我國的糧食安全、食物供給長期處在一個緊平衡的狀態。

何為結構性矛盾突出？

其一，大的區域之間供求矛盾日漸突出。從上世紀八九十年代至今，糧食主産區、産銷平衡區和主銷區三者之間數量對比，南北地區人口分佈、資源分佈和糧食分佈三者之間格局，都發生了巨大變化，能夠調出糧食的省（區市）數量在不斷減少。

上世紀90年代，我國開始劃分糧食主産區、産銷平衡區、主銷區，形成了13個糧食主産區（黑龍江、吉林、遼寧、內蒙古、河北、河南、山東、江蘇、安徽、江西、湖北、湖南和四川）、7個主銷區和11個産銷平衡區。

2021年我對31個省（區市）糧食生産的自給率做了一個分析發現，當前糧食主産區（自給率超過110%）有7個，主銷區有13個（自給率低於70%），産銷平衡區11個。

能調出糧食的省（區市）越來越少，調入糧食的越來越多。其中值得一提的是，只有新疆從主銷區變成了主産區，別的省（區市）都是降為主銷區或者平衡區。如果不抓緊健全對糧食主産區的利益補償機制，糧食主産區和産銷平衡區的省（區市）數量還會進一步減少。

南方光熱充足，是我國糧食生産優勢之地，現在轉向了北方，變成北糧南運。一方面國家斥鉅資建設南水北調工程,調南水北上，減緩北方水資源短缺,另一方面又通過北糧南運把水資源運回南方，這是巨大的錯配。

南水可以北調，光熱卻不行，而光熱意味著糧食生産，南糧北運實際上存在著不可持續的風險，尤其在當前氣候變化加劇的背景下。

對於南北地區人口分佈、資源分佈和糧食分佈三者之間佈局問題，顯然是一個需要抓緊研究的重要問題。

其二，糧食供求中品種結構不平衡。口糧絕對安全，正常年景下，總體來看，我國稻穀、小麥供過於求，庫存也比較充裕，而且還經常以庫存的小麥和稻穀去彌補飼料缺口。

但“三料”（油料、糖料、飼料）明顯供不應求，須通過進口來彌補。

2022年我國進口各類油料合計為9610.9萬噸，累計進口食糖527萬噸，其中飼料缺口有多大比較複雜，具體數字需要認真核算。近年來，每年都有3000萬—5000萬噸的小麥和稻穀庫存用於飼料，進口200萬噸左右的乾草和相當數量的肉、奶。

在農業資源有限的條件下，如何通過優化品種結構，加快科技進步，逐步降低油料、糖料、飼料對國際市場的依賴程度，是推進農業農村現代化和建設農業強國必須認真應對的問題。

2022年中央一號文件提出，大力實施大豆和油料産能提升工程，長江流域開發冬閒田擴種油菜。今年中央一號文件明確提出,加力擴種大豆油料,深入推進大豆和油料産能提升工程，因為我國大豆自給率最低的時候，85%依賴進口，風險很大。

國産大豆品種大多是食用大豆，蛋白質含量高、出油率低。進口大豆主要用於榨油和榨油之後的豆粕用於飼料。所以我們增産出來的大豆主要是食用大豆，而近年來食用大豆供給充足，而榨油大豆缺口較大，國産大豆如果拿去榨油，出油率低、價格高，在市場上沒有優勢，這導致國産大豆銷路困難。

因此，優化食物結構，一定要具體細分到品種和用途。

3、十大問題值得保持高度關注

我們沒必要去追求食物的完全自給自足，因為我國的人口規模、資源稟賦決定了在不斷滿足人民日益增長的美好生活需要方面，必須合理地利用國際資源，但同時又必須清醒地認識到，國際資源和國際市場的利用必須控制在不能危及國家安全的程度，任何時候都不能放鬆保障我國食物安全的治理能力。

黨中央國務院作出了一系列的戰略部署，最主要的是明確了幾個方面：

一是要嚴格地保護耕地，並不斷地提高耕地品質；二是要加快推進種業自主創新；三是要落實糧食安全黨政同責要求，完善和加強糧食生産的支援保護政策，調動農民的積極性和主産區産糧的積極性；四是需要樹立大食物觀，持續抓好食物的節約和減損。

當前我國的糧食安全和食物安全問題處在一個非常複雜的背景下，同時基於我國糧食總量不足、結構性矛盾突出的狀態，我們必須眼觀六路、耳聽八方，對以下十大問題保持高度關注，及時獲取精準資訊，制定有效對策，落實多種措施。

從國內來看，一是年度糧食産量的波動，有時候市場參與主體和政府部門對年度糧食産量的分析判斷並不完全一致；二是國內各類糧食庫存變化，包括政府的儲備庫存、調節庫存，企業的商業庫存，糧食貿易商的週轉庫存等；三是年度糧食進口數量和品種變化；四是飼料和工業用糧的變化，近年來豬肉産量和價格過山車，影響市場參與主體判斷；五是種糧農民的家庭存糧變化。

從國際來看，一是氣候變化尤其是極端性氣候變化對全球糧油産品供給的影響；二是地緣政治衝突對糧食生産貿易的遏制；三是糧食和油料糖料越來越多地被作為生物質能源的原料；四是相關國家的霸權行徑，包括長臂管轄、單邊制裁等打壓；五是世界四大糧商對糧油國際市場的壟斷和炒作。

還有一點，國內國際都需要關注，謹防新冠疫情反覆對食物供給、需求和供應鏈流通的影響。

需要強調的是，耕地是糧食生産的命根子。

來看幾組數據：2019年，國土三調公佈的耕地數據是19.18億畝；2020年，18.65億畝；2021年，19.12億畝；2022年，19.14億畝。2019年與2022年，兩相對比減少了400萬畝，這説明我國目前的耕地形勢十分嚴峻。

從2009年的國土二調到2019年的國土三調10年間，我國耕地總面積減少了11300萬畝，平均每年減少1130萬畝。除東北三省以及內蒙古、新疆外，其他26個省（區市）的耕地面積都在減少。

如果不是這5個省（區）十年間增加了9000多萬畝，我國十年間減少耕地將近2億畝。

在這10年中，全國其餘的26個省（區市）的耕地面積都在減少，其中8個省（區市）減少面積都超過了1000萬畝，最多的省份減了2000多萬畝，相當於其耕地總面積的1/4。

嚴格保護耕地早已被確定為國策，但違規佔用耕地仍然屢禁不止，耕地佔補平衡在實際中存在佔優補劣的現象。這造成耕地的數量和品質都有所下降。

因此，必須採取“長牙齒”硬措施壓緊壓實保護責任，落實最嚴格的耕地保護制度，對有令不行、有禁不止、失職瀆職的，要嚴肅追究責任，確保耕地數量不減、品質提高。

這是相當長一段時間我們的責任，對子孫後代繁衍生息的責任，對中華民族永續發展的責任。

文 | 陳錫文 第十三屆全國人大農業與農村委員會主任委員

編輯 | 李亞飛 瞭望智庫