兩部專門法律意義重大——流域治理與保護進入新階段

大江大河，浩浩湯湯，奔涌不息。治水，關係國泰民安，關係歲稔年豐。長江、黃河兩條母親河養育了中華民族，孕育了中華民族的民族精神。護一江清水，保大河安瀾，是全體中華兒女的美好期盼。

繼長江經濟帶發展戰略之後，又提出黃河流域生態保護和高品質發展戰略，國家的“江河戰略”就確立起來了。

作為推進國家“江河戰略”法治化的重要成果，十三屆全國人大常委會通過長江保護法、黃河保護法兩部流域專門立法，將黨中央的治水之策上升為法律，推動流域良法善治。這不僅是制定新法、完善治水法律制度體系，更是我國江河治理智慧的結晶，反映了江河治理從觀念、策略、制度各方面全要素的轉變，標誌著流域的治理與保護進入新的歷史階段。

實現中華民族永續發展，要貫徹依法治水，繼續做好保護治理母親河這篇文章，進一步貫徹落實長江保護法、黃河保護法。如何理解流域專門立法對江河治理的意義影響？立法成效怎麼樣？下一步法律實施面臨哪些問題？記者日前進行了採訪調研。

法治引領流域治理

2016年，《長江經濟帶發展規劃綱要》印發。4年後，2020年12月26日，《中華人民共和國長江保護法》經全國人大常委會會議表決通過，自2021年3月1日起實施。

為長江保護立法，全國人大常委會貫徹落實黨中央重大決策部署，用兩年時間完成起草審議工作，其中2次向社會公佈草案全文徵求意見建議。這部法律共有9章96條，明確規劃與管控、資源保護、水污染防治、生態環境修復、綠色發展、保障與監督、法律責任。

法律實施以來，依法治江護江興江取得積極進展。2022年12月28日，十三屆全國人大常委會第三十八次會議上，全國人大常委會執法檢查組關於檢查《中華人民共和國長江保護法》實施情況的報告顯示，長江流域水環境品質持續改善，經濟發展品質不斷提高，2021年長江流域國控斷面水質優良比例達97.1%，長江幹流水質連續兩年達到Ⅱ類標準，長江經濟帶經濟總量佔全國比重達46.6%。

黃河流域生態保護和高品質發展是重大國家戰略。2021年，《黃河流域生態保護和高品質發展規劃綱要》印發。間隔僅1年，2022年10月30日，《中華人民共和國黃河保護法》經全國人大常委會會議表決通過，自2023年4月1日起施行。法律進一步明晰了這一重大國家戰略的目標思路和重點舉措。

黃河保護法通過11個章節122條，基本覆蓋了黃河保護治理中的焦點難點問題，科學構建起了黃河流域治理保護的法律體系。該法將新發展理念貫穿于立法始終，對於加快發展方式綠色轉型，保護傳承弘揚黃河文化，推動黃河流域高品質發展具有重要作用。

以立法為名，引領推進流域治理格局變革。“流域保護的立法，由於涉及範圍廣、協調難度大，屬於過去沒有制定和難以出臺的法律。”中國政法大學教授王燦發説，長江保護法和黃河保護法這兩部流域保護法律的制定，一方面適應了全面建設社會主義現代化國家的新時代的需要，另一方面也豐富和完善了我國的生態環境保護法律體系。

量身定制突出特色

大江大河上中下游、干支流、左右岸自然環境、經濟社會發展狀況不同，流域立法需要統籌協調上中下游之間、中央與地方之間、不同行業之間、不同法律之間的關係。這種情況，不僅國內沒有先例，與國外相關流域立法相比更是大不相同。

長江保護法中不乏制度創新和突破。基於實踐經驗，長江保護法植根流域特性，超越現有的行政區域管理範圍，作出系統性、針對性制度規範。這有別於以往其他法律的垂直立法模式。長江保護法中的“長江流域”也並非地理概念，而是指由長江幹流、支流和湖泊形成的集水區域所涉及的相關縣級行政區域。

針對長江保護中面臨的部門分割、地區分割等體制和機制問題，長江保護法堅持系統觀念，加強規劃、政策和重大事項的統籌協調，在法律層面有效增強長江保護的系統性、整體性、協同性，推進長江上中下游、江河湖庫、左右岸、干支流協同治理，推動長江流域生態環境保護從“分河而治”到“共同治理”。

“強化流域立法是著力解決江河流域特殊突出問題的緊迫需要。”天津大學中國綠色發展研究院執行院長、中國環境資源法研究會副會長孫佑海説，以黃河為例，具有裹泥卷沙、河道擺動、地上懸河等特點，是世界上泥沙含量最高、水害嚴重、治理難度最大的河流之一，治理黃河歷來是事關治國安邦的大事。

孫佑海表示，目前黃河流域治理還存在管理體制有待完善、管控措施需要強化，以及生態保護與修復、水資源剛性約束、水沙調控與防洪安全、污染防治制度有待健全等問題。針對這些問題，黃河保護法予以一一回應。

全國人大常委會法制工作委員會行政法室主任袁傑在解讀黃河保護法時表示，黃河保護法明確法律適用範圍，完善管理體制，強化規劃與管控，對加強生態環境保護、推進水資源節約集約利用、保障黃河安瀾無害、促進高品質發展、保護傳承弘揚黃河文化作出針對性規定。

河流是天然的水系整體，流域保護治理要素具有不可分割的特點。同時根據不同流域特點“量身定制”立法，有利於增強保護和治理的制度剛性約束。例如，圍繞黃河流域“水土沙”的特殊性和目前存在的問題，通過強調保水節水、固土治沙來完善全流域舉措和制度，注重整個流域的規劃管控和生態保護與修復。

促進保護協同發展

保護治理大江大河，要堅持生態優先、綠色發展的戰略定位。流域含“綠”量體現了含“金”量。

長江保護法首先是一部生態環境的保護法，突出“共抓大保護、不搞大開發”。據統計，2021年至2022年財政部累計安排長江保護相關轉移支付資金4407.75億元，2022年較上年度增加11.26個百分點。國家發展改革委2021年至2022年累計安排中央預算內投資超過500億元，支援長江保護相關重大項目建設。

對於沿江企業來説，長江保護法的實施看似是“潑冷水”，實則提出了轉型升級的更高要求。宜昌興發集團有限責任公司董事長李國璋是長江大保護的實踐推動者之一。2019年十三屆全國人大二次會議上，作為全國人大代表的他提出了關於加大對沿江化工企業“關改搬轉”支援力度、支援美麗長江生態長江建設的建議，並推動興發集團在長江經濟帶化工企業中率先實施。

興發集團為保護長江所做的努力，在沿江化工企業中起到了良好示範作用。據了解，湖北省長江、漢江、清江1公里範圍內化工企業于2021年6月全部完成“關改搬轉”。

一江一河，既要一心一意謀保護，也要齊心協力促進保護和發展協同。

在全國人大常委會執法檢查中，各地反映對於法律中一些概念的配套規定不夠，影響法律實施。比如，適用長江保護法的縣級行政區還不夠明確，“一公里”“三公里”範圍如何劃定還不夠清晰，“化工項目”“沿河湖”“生産性捕撈”等有待細化，“二級以下支流”是否屬於法律適用範圍在實施中還存在爭議。一些地方和部門提出，由於長江河道採砂管理條例、漁業法實施細則、自然保護區條例等行政法規先於長江保護法頒布實施，存在法律概念界定不統一、相關規定銜接不暢等問題。有關地方和部門已經提出了廢止和修訂相關法律規章規範性文件的計劃，目前尚未全部完成。

流域保護立法為綜合治理和協同治理提供了制度保障。王燦發表示，流域保護立法作用的發揮關鍵在於法律的執行和遵守，需要國家相關部門和地方各級人民政府、江河流域的企事業單位各盡其責，依法落實法律相關規定。同時，要發揮檢察公益訴訟監督和環境資源司法審判的保障作用，以公正的綠色司法促進江河流域的高品質發展和生態文明建設。

對於法律實施，孫佑海建議，要充分發揮江河流域治理統籌協調機制的作用。長江保護法、黃河保護法都規定，國家建立江河流域的統籌協調機制，全面指導、統籌協調流域生態保護等工作。各相關省(區、市)可以根據需要，建立省級協調機制，組織、協調推進本行政區的流域生態保護等工作。“建議有關部門按照法律的規定，全力履行職責，通過協調機制的高效運作，為強化流域治理提供有效的體制機制保障。”(記者 李萬祥)