全國政協“加快發展普惠托育服務體系”專題調研綜述

視頻調研現場 王達 攝

近年來，我國生育率持續走低，2021 年全國人口凈增長48 萬，基本進入零增長區間，人口發展面臨巨大挑戰。去年，中共中央作出了實施“三孩”生育政策及配套支援措施的重大決策，這也讓0—3歲嬰幼兒的照護和養育問題愈發受到關注。

國家衛生健康委提供的數據顯示，目前我國3 歲以下嬰幼兒約3727 萬，其中超過35%的嬰幼兒家庭有入托意願，但實際入托率僅為7%左右。一方面，各類托育機構提供的托位數難以滿足嬰幼兒家庭需求，另一方面，過高的價格也讓工薪階層家庭望而卻步，造成“家庭入托難”與“機構受託不足”現象並存。而祖輩照料負擔過重、女性職業發展受阻、養育機會成本提升等現象凸顯托育服務需求強烈，成為制約家庭生育的突出因素。

“人口問題是關係中華民族永續發展和偉大復興的基礎性、全局性、戰略性問題，是‘國之大者’。因此，發展普惠托育服務解決的不是‘帶孩子’的小問題，而是涉及到國家和民族未來發展的大問題。”3 月15 日，全國政協副主席何維在“加快發展普惠托育服務體系”情況介紹會上強調。

按照計劃，3 月16 日至22 日，何維應率全國政協人口資源環境委員會“加快發展普惠托育服務體系”專題調研組赴江蘇、安徽開展實地調研，但受疫情影響，調研只能通過書面和視頻方式進行，但這並未影響調研的實際效果。針對惠托育服務供給嚴重不足、支援政策體系不完善、綜合監管缺位、民眾育兒意識亟待改變等問題和“短板”，調研組深入了解情況，多次交流研討，積極建言獻策，為4 月15 日即將召開的“加快發展普惠托育服務體系”雙週協商座談會做充分的準備，為推進普惠托育服務體系發展貢獻人民政協的智慧和力量。

政府與市場

根據現行政策，3歲以下托育服務屬於非基本公共服務範疇，屬於地方事權。

在這一定位下，中央財政主要通過稅收優惠支援托育服務發展，為社區提供托育服務的機構，可按相關具體規定享受免征增值稅、契稅、房産稅、城鎮土地使用稅、不動産登記費等稅費優惠，其取得的符合條件的收入，減按90%計入應納稅所得額，經認定為非營利組織的，其取得的符合條件的收入可免征企業所得稅。地方財政為落實普惠托育服務專項行動，也出臺了一些運營補貼、以獎代補等政策支援普惠性托育機構發展。江蘇南京除了為新建托育園發放建設補貼以外，每年對評選出的示範托育園進行獎補，同時，區政府可根據機構建設及服務開展情況，對托育園給予一定運營補貼。安徽合肥對評選出的一級、二級、三級示範托育機構進行不同數額的資金獎補。

然而，當前實際情況是，九成以上的托育機構是營利性，普遍面臨前期投入多、運營成本高、投資回收週期長、抗風險能力弱等問題。2021年，超七成已備案托育機構虧損運營。個別地方出臺了水電氣暖參照居民價格的政策，但需要自行解決改變線路、更換設備等問題，難以落地落實。國家發改委自2021年開始對托育機構每個托位補貼1萬元的政策申報門檻較高，許多托育機構達不到申報要求，只能“望補貼而興嘆”。

江蘇省在介紹情況時也反映，由於托育服務屬於普惠性非基本公共服務，國家對地方轉移支付補助資金項目中，未安排托育服務專項經費。中央投資建設項目要求高、爭取難，托育機構規模小、成本高，以社會化發展為主，多數地方政府財政支援力度不大，與養老、學前教育等行業相比，發展托育服務缺乏有力的政策和資金支援。

在這樣的背景下，托育機構只能以高收費來維持運營和收益。據調查，2020年，全國托育機構平均月收費為2699元/人，佔家庭可支配收入的36%；北京平均月收費為6719元/人，佔家庭可支配收入的46.5%。

“‘十四五’規劃提出到2025年每千人口擁有3歲以下嬰幼兒托位數4.5個的建設目標，如果沒有財力保障實現價格普惠，短期內擴大的供給極有可能閒置浪費。”全國政協人口資源環境委員會副主任，中國計劃生育協會黨組書記、常務副會長王培安表示。

全國政協委員，天津市政協副主席、民進天津市委會主委張金英建議研究採取公建民營、運營補貼、獎勵補助、購買服務等方式，提供托位補貼，降低租房成本，減低機構運營成本，支援托育機構提供普惠服務。國家衛生和健康委員會人口家庭司司長楊文莊認為應研究擴大中央預算內投資補助，按照每年新增100萬個托位，為新建、改擴建機構提供100億元建設補貼，並同等享有地方政府提供的支援政策包。

“也可以在統籌現有社區資源上下功夫，研究在社區綜合服務、小區配套設施方面提出剛性要求，加快改建並提供與常住人口規模相適應的托育服務及配套安全設施。”農工黨中央參政議政部部長王素芳説。

委員們認為，在加快發展普惠托育服務體系過程中，政府應承擔起主體責任，應研究將托育服務納入基本公共服務，圍繞建設、運營和行業發展等方面，按照中央與地方財政事權和支出責任，建設行之有效的補助機制。

“從國際經驗來看，把托育服務納入基本公共服務，已經逐漸成為越來越多國家的政策選擇。統籌考慮我國發展托育服務的迫切性以及現階段發展水準，由政府承擔托育服務供給的主要責任，分擔機構和家庭支出成本，是未來大的改革方向。”全國人大常委會委員，農工黨中央專職副主席楊震表示。

“政府承擔主體責任，但是方式方法上不能再沿用過去大包大攬的做法，要創新公共服務提供方式，加大財政投入的同時發揮財政性資金的杠桿作用，充分調動社會力量參與。”全國政協人口資源環境委員會主任，國務院發展研究中心原主任、黨組副書記李偉表示。

數量與品質

據測算，“十四五”期間需新增約400萬個托位。

“數量只是一方面，還要特別注意供給的有效性和持續性。”全國政協委員，中國社會科學院社會學研究所研究員何蓉如是説。

今年的政府工作報告，把“完善三孩生育政策配套措施，將3歲以下嬰幼兒照護費用納入個人所得稅專項附加扣除，多渠道發展普惠托育服務”作為重要內容之一提出來，相關政策文件也提出了事業單位、國有企業、民間投資、民非組織等多種主體，獨立托育機構、托幼一體化、家庭托育點、用人單位辦托等多種模式。顯然，這些政策建議都需要進一步專門梳理、細節突破、落實落地。

在這方面，江蘇省進行了有益的探索。

南通市海門師山托育中心是江蘇省第一家國企托育機構。從2019年6月起，已先後開辦四家園區，可提供720個托位，累計服務嬰幼兒4000多人次。打造“1+3+N”照護服務體系，即在海門城區打造一個示範性托育機構，以此為依託，在城區、社區和企事業單位三個層面開辦N個托育服務點，構建覆蓋全區各層面的嬰幼兒照護網格。

蘇州工業園區童元托育服務中心是蘇州大學附屬兒童醫院工會投資舉辦的福利性托育機構，也是中國計劃生育協會第一批嬰幼兒照護服務示範創建項目點。該中心發揮三甲專科醫院、江蘇省兒童早期發展建設基地以及江蘇省愛嬰醫院資源優勢，探索形成“醫育結合、保教融合”的嬰幼兒早期綜合發展與健康管理系統及家園聯動的養育方案。

“動員各方力量，發展多層次、多形式的托育機構還有很多事情可以做，比如加快發展嵌入式社區托育機構，通過社區托育點、家庭互助式托育等服務模式，開展全日托、半日托、計時托、臨時托等多樣化服務形式，為家庭提供近便、平價、優質的社區托育服務。比如鼓勵招生人數不滿的幼兒園將招收對象向3歲以下幼兒延伸，設置適當比例的托班，提供普惠托育服務等。”全國政協常委，國務院原副秘書長、國家信訪局原局長舒曉琴表示。

“在這方面，政府同樣不能缺位，其需要發揮的作用不是簡單地建多少個托位，而是要在運營機制、人才培養、課程設計、科學育兒觀念宣傳普及等‘軟體’建設上下更大的力氣。”全國政協人口資源環境委員會副主任，十九屆中央委員、審計署原審計長胡澤君説。

提到人才培養，委員們同樣有話要説：由於托育服務職業教育與高等教育學科設置剛起步，院校普遍未設置托育學科，師資隊伍、教材體系尚未建立；崗位技能培訓能力薄弱，培育教材開發等尚未形成統一的國家標準，職業資格認證門檻低，半數以上從業人員對職業發展缺乏穩定預期、流動性大。

全國政協人口資源環境委員會駐會副主任歐青平認為，加強人才隊伍建設是提升托育服務品質的關鍵所在，應研究制定托育人才培養培訓規劃，健全人才培養體系。全國政協委員，華東師範大學人口研究所所長丁金宏提出加強嬰幼兒托育服務正規學歷教育，擴大嬰幼兒托育服務人才培養規模，大力發展3歲以下嬰幼兒托育服務人才學歷教育。全國政協委員，上海市教委副主任倪閩景建議拓展學歷教育渠道，發展多種形式的托育服務高等教育，把全日制教育和在職學歷教育有機結合，為3歲以下嬰幼兒托育服務人才提供更多提升學歷的渠道。

“同時，還應加大政府培訓支援力度，爭取在3-5年內，對現有托育服務從業人員進行全員培訓。同時，支援社會力量開辦托育服務培訓，培訓成果給予與公辦機構同等的待遇。”全國政協委員，黑龍江省政協副主席、農工黨黑龍江省委會主委馬立群表示。

構建綜合監管體系也是保障托育服務品質的關鍵一環。托育機構的綜合監管主要涉及衛生健康、藥品、市場監管、民政、消防、住建等多個部門，專業性比較強，部門獨立開展綜合監管聯動性不強，多個部門聯合監管，協調難度大，不利於常態化監管。對此，委員們建議探索完善綜合監管措施，組建專職（兼職）托育服務綜合監管機構，明確專職（兼職）人員，定期開展綜合監管。建立托育服務資訊管理平臺，打通監管盲區，實現相關部門資訊互通共用，同時，加快托育服務專門性立法，織密織牢嬰幼兒安全健康的防線。

計劃與調整

在聽取蘇州市托育服務體系發展情況介紹時，一組數字引起了舒曉琴的注意：全市共有托育機構661家，截至2021年12月底，在國家托育機構備案資訊系統完成備案69家。

“為什麼備案率只有10%多一點？是沒有申請備案，還是審批沒有通過？如果是審批沒通過，原因又是什麼？”

針對舒曉琴的一連串問題，蘇州市衛健委相關負責同志頗顯無奈：“不是沒申請，是審批沒有通過，主要原因是經營場所消防不合格。”

按照規定，開辦養老機構可以使用社區用房，而托育機構只能是商業用房，否則住建的消防驗收合格證辦不出來，並且只有500平方米以上的商業用地才能申請開辦新的托育機構。

“按政府相關的托育機構建築設計標準，要尋找或租賃適合的場所辦托比較困難。目前，經營場所已經成為制約社會辦托機構規範發展和擴大規模的瓶頸。”師山托育中心負責人張婷婷直言。

在全國政協委員，中國人口與發展研究中心主任賀丹看來，完善托育發展要素體系支撐，最重要的是用地用房的保障。群眾最需要的是身邊的托育服務，擴大供給必須要在就近便利上下功夫，這也是設施高效利用、避免閒置的關鍵所在。“今年政府工作報告明確提出，加大社區養老、托幼等配套設施建設力度，建議調整相關規定，在規劃、用地、用房等方面給予更多支援。”賀丹表示。

“可以調動地方政府主動性，在盤活現有土地空間資源、利用老舊社區公共設施資源等方面出臺有力措施。對於已建成居住區部分符合托育服務條件的社區用房、物業用房、企事業單位的辦公用房在不改變房屋性質的情況下，開通消防備案渠道，規範簡化社會力量辦托的審批手續。”全國政協委員，農工黨江蘇省委會副主委、江蘇省人民醫院副院長王水説。

針對疫情反覆出臺紓困政策也是托育行業從業者們的現實訴求之一。

“普惠托育是一個微利行業。如果閉園一個月，基本上一年只能打平手，閉園兩個月肯定虧損。自開園以來，因疫情防控需要，立寶托育已經閉園2次，累計時長達6個月。這期間，不僅無法收費，還要正常支付工資、開展業務培訓，懇盼國家在對托育機構疫情防控閉園同時，也能夠通過專項保險、關停補助等方式，幫助化解疫情防控帶來的額外風險。”南通市立寶托育負責人張小茱表示。

托育是受到疫情衝擊最大的行業之一：涉疫地區往往“一刀切”強制關停，未出現疫情地區業採取預防性措施，以“放寒假”“放暑假”之名要求暫時停業，卻沒有將幼兒園紓困政策延伸覆蓋，也沒有建立相應的救濟機制，托育機構全靠投資者自己硬扛。再加上大部分托育機構沒有固定資産、現金流不穩定，因此缺乏行之有效的金融保險支援措施，使得新冠肺炎疫情對托育行業衝擊明顯，大量托育機構退出市場。

“建議參照疫情防控期間民辦幼兒園扶持政策，給予托育行業持續性補貼並出臺所有紓困政策，金融機構也應研究為托育機構及其投資人提供融資支援。”中國人口與發展研究中心副研究員史毅表示。

在委員們看來，普惠托育服務體系的加快發展，離不開托育服務專題研究的持續深化，離不開行業發展政策體系的不斷調整、健全、優化。現階段，可對一些情況進行重點摸底，比如家庭對托育服務的需求程度，家庭期待的托育服務提供方式等，然後根據各地的情況精準施策，多元擴大普惠性托育公共服務供給，穩步提升服務保障水準，不斷滿足人民群眾對方便可及、價格可接受、品質有保障的托育服務需求，實現“幼有所托”。

近年來，我國生育率持續走低，2021年全國人口凈增長48萬，基本進入零增長區間，人口發展面臨巨大挑戰。去年，中共中央作出了實施“三孩”生育政策及配套支援措施的重大決策，這也讓0—3歲嬰幼兒的照護和養育問題愈發受到關注。

國家衛生健康委提供的數據顯示，目前我國3歲以下嬰幼兒約3727萬，其中超過35%的嬰幼兒家庭有入托意願，但實際入托率僅為7%左右。一方面，各類托育機構提供的托位數難以滿足嬰幼兒家庭需求，另一方面，過高的價格也讓工薪階層家庭望而卻步，造成“家庭入托難”與“機構受託不足”現象並存。而祖輩照料負擔過重、女性職業發展受阻、養育機會成本提升等現象凸顯托育服務需求強烈，成為制約家庭生育的突出因素。

“人口問題是關係中華民族永續發展和偉大復興的基礎性、全局性、戰略性問題，是‘國之大者’。因此，發展普惠托育服務解決的不是‘帶孩子’的小問題，而是涉及到國家和民族未來發展的大問題。”3月15日，全國政協副主席何維在“加快發展普惠托育服務體系”情況介紹會上強調。

按照計劃，3月16日至22日，何維應率全國政協人口資源環境委員會“加快發展普惠托育服務體系”專題調研組赴江蘇、安徽開展實地調研，但受疫情影響，調研只能通過書面和視頻方式進行，但這並未影響調研的實際效果。針對惠托育服務供給嚴重不足、支援政策體系不完善、綜合監管缺位、民眾育兒意識亟待改變等問題和“短板”，調研組深入了解情況，多次交流研討，積極建言獻策，為4月15日即將召開的“加快發展普惠托育服務體系”雙週協商座談會做充分的準備，為推進普惠托育服務體系發展貢獻人民政協的智慧和力量。

（記者 呂巍）