新一輪城市群規劃啟動！省際協調難如何突破

業內專家表示，城市群建設規劃核心是一體化，要促進要素資源在城市群內部有效配置，打破行政邊界的障礙。

隨著近期長江中游城市群和北部灣城市群建設“十四五”實施方案的批復，新一輪城市群規劃編制啟動。

業內專家表示，城市群建設規劃核心是一體化，要促進要素資源在城市群內部有效配置，打破行政邊界的障礙。可以推出一些城市群內跨區域的重大項目工程，推進區域聯動。

“兩橫三縱”格局初步形成

隨著中國城鎮化的快速發展，2014年，中共中央、國務院印發《國家新型城鎮化規劃(2014-2020年)》，作為指導全國城鎮化健康發展的宏觀性、戰略性、基礎性規劃。該規劃提出，優化提升東部地區城市群，培育發展中西部地區城市群，建立城市群發展協調機制。

該規劃還明確了目標：“兩橫三縱”為主體的城鎮化戰略格局基本形成，城市群集聚經濟、人口能力明顯增強。此後“十三五”規劃又進一步明確，構建以陸橋通道、沿長江通道為橫軸，以沿海、京哈京廣、包昆通道為縱軸的“兩橫三縱”城市化戰略格局，並列明瞭19個城市群。

即優化提升東部地區城市群，建設京津冀、長三角、珠三角世界級城市群，提升山東半島、海峽西岸城市群開放競爭水準。培育中西部地區城市群，發展壯大東北地區、中原地區、長江中游、成渝地區、關中平原城市群，規劃引導北部灣、山西中部、呼包鄂榆、黔中、滇中、蘭州－西寧、寧夏沿黃、天山北坡城市群發展，形成更多支撐區域發展的增長極。

長江中游城市群就是第一個獲得批復的城市群。2015年4月，國務院批復同意《長江中游城市群發展規劃》，這也是《國家新型城鎮化規劃(2014－2020年)》出臺後國家批復的第一個跨區域城市群規劃。

此後，國務院又陸續批復了哈長、成渝、長江三角洲、中原、北部灣、關中平原、呼包鄂榆和蘭州-西寧城市群等跨省級行政區域的城市群發展規劃。其他城市群則是屬於一省轄區範圍內。

中國區域經濟學會副理事長兼秘書長陳耀向第一財經表示，全國城市群有19個，但是並沒有都制定發展規劃。這19個城市群的能級大小有很大差別，在全國的地位也不同。

2018年發佈的《中共中央 國務院關於建立更加有效的區域協調發展新機制的意見》提出，推動國家重大區域戰略融合發展。建立以中心城市引領城市群發展、城市群帶動區域發展新模式，推動區域板塊之間融合互動發展。

具體包括以北京、天津為中心引領京津冀城市群發展，帶動環渤海地區協同發展。以上海為中心引領長三角城市群發展，帶動長江經濟帶發展。以香港、澳門、廣州、深圳為中心引領粵港澳大灣區建設，帶動珠江－西江經濟帶創新綠色發展。以重慶、成都、武漢、鄭州、西安等為中心，引領成渝、長江中游、中原、關中平原等城市群發展，帶動相關板塊融合發展。

編制這些城市群規劃的過程也推動了區域合作，比如長江中游三省、川渝等區域之間合作加深。

2021年3月，國家發改委組織召開的城鎮化工作暨城鄉融合發展工作部際聯席會議第二次會議指出，2020年是《國家新型城鎮化規劃(2014—2020年)》收官之年，1億非戶籍人口在城市落戶目標順利實現，“兩橫三縱”城鎮化戰略格局初步形成，城市可持續發展能力不斷提升，城鄉融合發展邁出新步伐，新型城鎮化取得歷史性成就。

不過，陳耀表示，城市群規劃往往成為地方要政策的一種渠道。比如幾個國家中心城市的定位就是從城市群規劃中出來的。因為城市群範圍大，涉及城市多，尤其是跨省份城市群，在推進城市群一體化方面，效果並不是很明顯。

新一輪城市群規劃

前述去年3月召開的會議提出，2021年國家發改委將編制新一輪國家新型城鎮化規劃。去年6月，國家發改委規劃司召開了《國家新型城鎮化規劃(2021—2035年)》專家諮詢委員會會議。

3月17日，國家發改委發佈的《2022年新型城鎮化和城鄉融合發展重點任務》已經明確要求“貫徹落實《國家新型城鎮化規劃(2021—2035年)》”。同時，該文件提出，印發實施長江中游、北部灣、關中平原城市群發展“十四五”實施方案，推動建立城市群多層次、常態化協商協調機制。

在這些城市群的發展規劃中，除了關中平原、呼包鄂榆、蘭州-西寧等城市群規劃期至2035年，其他包括長江中游、哈長、成渝、長江三角洲、北部灣、中原等城市群的規劃期限都是到2020年。

今年2月，國務院批復了《長江中游城市群發展“十四五”實施方案》。作為第一個獲批的城市群，長江中游城市群也是第一個獲批“十四五”實施方案的。近日，《北部灣城市群建設“十四五”實施方案》也獲得國務院批復。

陳耀表示，跨省級行政區域城市群協調難度大，要有比較有效的協調機制。除非在國務院或者國家部委層面建立協調機制，沒有上一級協調機制，推進起來比較困難。現在大多是城市群內部根據規劃定位各自做各自的事情，涉及跨省級之間的事項推進得比較難。

《長江中游城市群發展“十四五”實施方案》在肯定過去成果時也指出，長江中游城市群發展還面臨不少突出問題，主要是省際協商協作機制不健全，一體化發展水準偏低；中心城市對周邊輻射帶動不足，次級城市發展相對緩慢；關鍵技術攻關和創新成果轉化能力不強，具備核心競爭力的産業偏少；營商環境有待優化，全方位開放格局尚未全面形成；長江污染治理基礎還不牢固，綠色低碳轉型任務繁重；新冠肺炎疫情的發生也暴露出安全韌性發展水準不高，防範化解重大風險能力較弱等問題。

國家發改委政研室發佈的新型城鎮化典型案例也指出，北部灣城市群總體仍處於培育階段，整體經濟發展水準偏低，常住人口城鎮化率低於全國平均水準。基礎設施互聯互通不足；産業集群化發展水準不足；對外開放水準有待提升；一體化發展水準仍然偏低，高效協同的發展機制有待健全。

陳耀表示，城市群建設規劃核心是一體化，要促進要素資源在城市群內部有效配置，打破行政邊界的障礙。可以推出一些城市群內跨區域的重大項目工程，能夠推進區域聯動，跨區域協調發展。這些項目包括城際鐵路、高速公路，以及新型基礎設施、科技基礎設施，形成共用平臺。

“十四五”規劃也提出，以促進城市群發展為抓手，全面形成“兩橫三縱”城鎮化戰略格局。優化提升京津冀、長三角、珠三角、成渝、長江中游等城市群，發展壯大山東半島、粵閩浙沿海、中原、關中平原、北部灣等城市群，培育發展哈長、遼中南、山西中部、黔中、滇中、呼包鄂榆、蘭州－西寧、寧夏沿黃、天山北坡等城市群。

其中，《長江中游城市群發展“十四五”實施方案》提出，以培育發展現代化都市圈為引領，優化多中心網路化城市群結構，增強經濟和人口承載能力，在全國統一大市場中發揮空間樞紐作用，打造長江經濟帶發展和中部地區崛起的重要支撐、全國高品質發展的重要增長極、具有國際影響力的重要城市群。