全國政協農業和農村委員會“加強高標準農田建設”專題調研綜述

讓高標準農田切實回歸“高標準”

吉林省梨樹百萬畝綠色食品玉米標準化基地核心區

調研組在寧夏回族自治區吳忠市同心縣高效節水示範區調研。

調研組在吉林四平市梨樹縣盧偉農機合作社調研

文／圖 本報記者 包松婭

初秋時節，黃土高原與黃河共同孕育的寧夏大地，秋雨如綿。

要知道，今年寧夏正遭遇60年一遇罕見旱情，這場突如其來的秋雨，堪稱及時。然而，旱情對糧食收成的影響到底有多大依舊牽動人心。

地處寧夏中部乾旱帶核心區，吳忠市同心縣丁塘鎮河草溝村高效節水示範區裏的青貯玉米長勢喜人，豐收在即，“現在種田省心多了，省水、省肥、省工、省錢，增産又增收，老百姓種地的積極性非常高。”同心縣委副書記、代縣長楊春燕道出了旱澇保收的喜悅之情。

按照“穩糧、增經、擴飼、節水”的發展思路，同心縣共發展這樣的高效節水灌溉34.7萬畝，每年節約1000萬立方米水資源，自主調配建設的17萬畝旱作區高標準農田，極大緩解了水資源對農業發展的制約，從根本上改變了局部旱作區群眾靠天吃飯的被動。

同心縣是一個縮影。保障糧食安全，關鍵是要保障糧食生産能力。黨中央、國務院高度重視高標準農田建設，習近平總書記指出：“要建設高標準農田，真正實現旱澇保收、高産穩産。”2020年中央經濟工作會議提出，建設國家糧食安全産業帶，加強高標準農田建設，加強農田水利建設。同年中央農村工作會議再次強調，要建設高標準農田，真正實現旱澇保收、高産穩産。

近年來，我國高標準農田建設取得顯著進展，截至去年底累計完成8億畝建設任務。近日印發的《全國高標準農田建設規劃（2021—2030年）》提出，到2030年累計建成12億畝並改造提升2.8億畝高標準農田。接續推進高標準農田建設，夯實糧食安全基礎的重要環節，那麼已實施的建設項目完成情況如何？有什麼好的做法和經驗，又有什麼問題和意見？充分了解情況、打好基礎是繼續助推新一輪建設的必由之路。9月2日至8日，全國政協農業和農村委員會“加強高標準農田建設”專題調研組，先後赴寧夏、吉林，實地考察走訪了6個市、8個縣（市）的16個項目實施現場，8處科研基地、農機合作社和農業企業，並邀請黑龍江、福建兩省政協進行了輔助調研，切實助推高標準農田建設實現“高標準”，讓“糧田”真正變“良田”。值得一提的是，此次調研也是對今年全國兩會部分委員提交的相關主題提案的督辦調研。

■多元補齊建設資金短板

中國九百六十多萬平方公里的土地，地大物博。

然而具體到可用於耕種的土地，我們的國情是人多地少水缺，耕地品質總體不高，中下等品質耕地佔70%左右，後備資源不足。穩住糧食安全，既要確保耕地數量，還要不斷提升耕地品質以及整個農田的綜合産能。

換句話，大力推進高標準農田建設，是鞏固和提升糧食安全生産能力的關鍵。

建設高標準農田，就是要不斷改善農田基礎設施條件，打造集中連片、旱澇保收、節水高效、穩産高産、生態友好的農田。在調研出發前的情況介紹會上，農業農村部農田建設管理司相關負責人提供了幾個數據：截止2020年底，全國總體上已完成8億畝高標準農田建設任務，建成後的高標準農田，畝均糧食産能增加10%-20%，如果按1畝高標準農田1000斤産量來計算，到2030年累計建成12億畝就能穩定1.2萬億斤以上糧食産能，這約佔當前糧食總産量的90%，將為保障國家糧食安全發揮極其重要的作用。

事實上，調研組在寧夏、吉林看到的高標準農田，大都田成方、樹成行、路相通、渠相連、旱能灌、澇能排，農業生産條件得到極大改善，佐證了高標準農田在穩定農民種糧積極性，增強防災減災能力上的顯著成效。

儘管如此，新增高標準農田建設，任務依然艱巨繁重。

“經過多年建設，一些水資源條件較好、相對集中連片、地塊比較平整、建設成本較低的區域多數已實施過項目，剩餘的都是難啃的‘硬骨頭’，高標準農田建設難度增大。”調研組組長，全國政協農業和農村委員會副主任杜宇新在率隊調研之前，已在黑龍江部分地方進行了先期調研，結合寧夏與吉林兩省區的反映，他認為這個難度主要源自建設成本增加與當前畝均投資標準不足之間的矛盾。

根據相關部門調查數據，2020年全國高標準農田畝均建設成本為3046元，一些丘陵山區畝均建設成本甚至達到5000元以上。這與調研組現場了解的情況基本一致，畝均建設成本基本都在目前中央投資補助標準的2倍以上。

吉林省有關部門坦率地告訴調研組，目前吉林省高標準農田建設投入僅為1000元左右，加上省級配套，畝均投資仍不足1400元。可以説，全省已建成的高標準農田70%以上都是低標準達標。

有效解決高標準農田建設資金不足問題，成為避免建設“低標準”的高標準農田的當務之急。

“有關部門應在高標準農田建設的項目方案設計與資金安排中，充分考慮到‘物價’波動因素。5年前的1500元跟今天的1500元顯然購買力不同。並且隨著剩餘地段建設難度的加大，投入成本必定會隨之提升。”西北農林科技大學校長助理霍學喜委員認為，中央層面應從預算源頭整合農田建設補助資金，設立一個項目專項，通過一個渠道支援，實行一種管理方式，統一補助標準，並根據物價指數、人工成本等因素，逐步增加資金投入，集中力量辦大事。

中國農業發展銀行原黨委書記、董事長解學智委員更多考慮的是金融機構的作用，他説，可以強化部委與農業政策性金融機構的統籌合作，以財政資金撬動政策性金融資金，以政策性金融資金引導社會資本，多元滿足高標準農田建設的資金需求。

在調研中，委員們也敏銳發現了一些地方在建設和投入主體上的自主探索，在與地方新型農業經營主體和龍頭企業深入座談中，委員們非常關注這些經營主體對高標準農田建設的看法和意願，認為可以進一步發揮政府投入引導和撬動作用，引導金融、社會資本和新型農業經營主體投資高標準農田建設，支援地方開展新型農業經營主體作為高標準農田建設主體試點，允許地方從實際出發，適當調整項目投資比例。

從法律和執法的角度，北京市通州區人民法院副院長李迎新也認同“因地制宜”的重要，“農業特定部門的法律與其他部門不同，農業受自然條件限制，不同地區對政策的適應性會有不同。”李迎新建議，有關部門制定兜底條款即可，針對特定的自然條件和特殊情況給予地方一定自主權，使其能在政策落地過程中有自我探索的空間。

“國家應該做的是進一步強化頂層設計和規劃引領，在建設任務佈局上，向糧食主産區、糧食調出大省、中西部鞏固拓展脫貧攻堅成果與鄉村振興銜接任務較重的地區傾斜，同時優先將糧食主産區新增耕地指標用於跨區域佔補平衡調劑，拓展高標準農田建設資金投入渠道。”調研組建議。

■多措破解建後管護難題

從黃土高原的綠洲到東北廣袤的黑土地，走在希望的田野裏，田間道路寬闊平坦，大小溝渠縱橫相連。從高處遠眺，到處可見一幅田成方、林成網、路相通、渠相連、苞谷滿布、稻浪翻滾的美麗畫卷。

鏡頭拉近，每一個承載著豐收希望的高標準農田關於“田、土、水、路、林、電、技、管”的綜合配套，並非建設完成就萬事大吉。事實上，農田建設中“重建設、輕管理”的現象較為普遍，建後管護責任和措施不到位，管護資金缺乏等問題，也是影響高標準農田體現出高品質的掣肘之一。

“咱們村裏的農田建後管護的主體是誰？”“錢從哪來？”“你們有沒有什麼好的做法和經驗？”“農田水利設施點多面廣，咱們一般怎麼維護？”“用水協會在高效節水灌溉項目中能起到什麼作用。”

“基本都是縣農業農村局建設完成後交給鄉政府和村委會，後續要維護修整，通過縣裏整合涉農資金去管護，因為村裏沒有這筆資金。”有幾個瞬間，面對調研組拋出的一個又一個問題，寧夏隆德縣好水鄉永豐村村支書雍波有點恍惚，因為這個調研組的成員都是真正的專家，這些“刨根問底”有時需要好幾個有關方面負責人相互補充才能完全説清楚。

高標準農田的建後管護主體到底應該是誰？明晰産權是落實管護主體、壓實管護責任的先決條件。

一路走一路問一路思考，調研組認為，應將由政府投資形成的高標準農田工程設施所有權賦予村集體經濟組織，建立以“縣級政府主導、鄉鎮負責、村為主體、受益共擔”的管護機制，做到有主體、有人員、有資金、有標準、有考核，實現全流程、全方位、高標準、嚴要求的長久管護，確保已建成高標準農田長期發揮效益。

高標準農田建設受益的直接主體是廣大農民和新型農業經營主體。“要勇於探索創造性解決問題的途徑，當前高標準農田在經營上大多采用‘龍頭企業+合作社+農戶’模式，龍頭企業把農戶的土地流轉過來，不能只管種植經營，也要承擔一定管護責任。”在全國社會保障基金理事會原副理事長于革勝委員看來，將管護責任都交給中央是不現實的，該龍頭企業承擔的交給企業，該村集體經濟解決的交給村集體，該村民投工投勞的則交給村民自己，總之通過體制機制創新，把各方力量動員起來，自力更生、自強不息。

事實上，各地基於土地的探索一直都在進行，包括農田管護。

調研所到的寧夏北部引黃灌區的賀蘭縣常信鄉四十里店村、立崗鎮永興村就是建後管護問題不那麼突出的地方之一。“我們依靠發展現代農業吸引新型農業經營主體深度參與項目建設，建後管護全部由企業承擔，流轉給企業的高標準農田，逐步培育形成了立體種養、糧食加工、電商行銷、觀光農業等多種業態，輻射帶動485戶農民增收2300多萬元。”當地有關負責人表示。

青銅峽市大壩鎮韋橋村、小壩鎮永豐村的做法則是從村集體經營主體繳納的土地流轉費中每畝提取50元公益金，用於經營範圍內的農田公益事業，開闢了工程項目管護新模式。

其實近年來，不少省份也相繼出臺高標準農田建設項目後期管護制度，並在地方財政預算中安排專項經費對農田基礎設施管護運營進行補貼，有效調動了管護主體積極性。

比如吉林省專門出臺《高標準農田建設項目建後管護工作通知》，建立“縣負總責、鄉鎮監管、村為主體”管護機制。

再比如江西、山東等省積極探索“田長制”“田保姆”等管護模式，目的同樣是發揮村級組織、承包經營者在工程管護中的主體作用，調動轉業大戶、家庭農場、農民合作社等開展農田設施日常維護的積極性。

儘管各地做法有所不同，委員們有一個共識，就是要本著權責利相統一的原則，將建後管護責任嚴格落實到村組織和受益對象，與農民、新型經營主體、農業企業等使用者利益掛鉤，編制管護責任清單，賦予清晰的管護權責。

“地方政府應整合涉農領域資金，將農田設施管護經費納入各級財政預算，並通過購買農田設施保險、社會化服務等多種途徑，形成多元化落實管護資金新格局。”全國政協農業和農村委員會副主任陳雷深知，要做好高標準農田建設的“大文章”，對包括農田水利在內的配套設施的建設管護非常重要，要切實確保建成一片、管好一片、用好一片。

■多方夯實現代農業基礎

梨樹縣的出名，源自它地處世界黃金玉米帶，這裡生産的玉米已經成為吉林梨樹的一張“名片”。

調研組到來時，一望無際的百萬畝綠色食品玉米標準化基地，在微風吹拂下發出動聽的“沙沙”聲。

“大家可以彎腰觀察下，已經腐成肥料覆蓋在土層表面的那些黑灰色的殘渣就是覆蓋的秸稈。”此時為調研組做著專業介紹的並非地方有關方面負責人，而是中國農業大學設立在此地的研究所的項目負責人。

如果説玉米是梨樹的名片，那麼擦亮這張名片的過程中，梨樹縣依託中國農業大學等高等院校，探索出以秸稈全覆蓋免耕栽培技術為核心的“梨樹模式”，建立播種、施肥、除草、防病及收穫全程機械化技術體系，功不可沒，有力推動了黑土地保護利用和農業可持續發展。

其實寧夏、吉林，這是調研組根據主題深思熟慮選擇的兩個目的地。

寧夏地處乾旱半乾旱區，水資源總量短缺，每人平均水資源利用量不足全國平均值的三分之一，田間灌溉“最後一公里”尚不暢通。寧夏的高標準農田建設在自然資源稟賦不佳的背景下，如何在鞏固脫貧攻堅成果與鄉村振興相銜接的關鍵階段切實發揮積極作用，值得深究。

而吉林沃野千里，高標準農田建設基礎非常好，當前更多的需求是在“保護黑土地”基礎上提質升級，積極探索一條綠色可持續發展的現代農業之路。

從整個中國的地理版圖上，不同板塊和資源條件的區位之間高標準農田建設的需求不盡相同，這一點自然資源部國土衛星遙感應用中心主任王權委員深有感觸，“要堅持協調發展，統籌不同類型區域，科學規劃、分類施策，將國土空間規劃與高標準農田建設結合起來，宜林則林、宜田則田，宜荒則荒，使項目建設與管護、運營與機制、工程與生産相互匹配、相得益彰。”王權説。

但毋庸置疑，雖發展階段和條件不同，目標則相同，都是為鄉村振興奠基，把中國的飯碗牢牢端在自己手裏。

“國家應進一步強化頂層設計和規劃引領，在建設任務佈局上，向糧食主産區、糧食調出大省、中西部鞏固拓展脫貧攻堅成果與鄉村振興銜接任務較重的地區傾斜。”杜宇新提出，出於長遠考量，在建設規劃上要對“薄弱”地區更多關注。

另一方面，吉林省整合資源協同發力，堅持科技引領高標準農田建設的實踐，給國家衛星氣象中心衛星氣象研究所所長張興贏委員留下了深刻印象，他認為高標準農田建設的“高”字，離不開高技術水準和高品質管理，建議進一步研究運用網際網路、大數據、人工智慧、衛星遙感等現代資訊技術手段，建立全國農田建設管理綜合平臺，構建天空地立體化的監測系統，加強動態監管，強化資訊共用，實行精準化管理，降低監管成本，通過科技力量提升我國高標準農田建設管理水準。

全國政協人口資源環境委員會原駐會副主任淩振國委員最為關注的是“可持續”，“要鼓勵各地嚴格耕地保護，防止土壤污染和耕地‘非農化’‘非糧化’，走綠色興農、環境友好、良田糧用、可持續發展道路。”

“現在的高標準農田轉變成資産的有多少？”這是北京首農食品集團有限公司知聯會會長唐俊傑委員在調研現場時常問起的一個問題，從市場化角度，她認為，加快推動高標準農田資源向資産轉變，結合農村産權制度改革，量化入股現代農業産業，能夠充分釋放項目建設效益，不斷吸引新型經營主體、農業企業、工商資本等各類市場主體，聯建糧食種植基地、做大精深加工、發展鄉村旅遊，以多種産業形態拓寬農民致富增收渠道、夯實農村集體經濟實力，讓高標準農田建設真正成為推動鄉村振興的重要引擎。

耕地是人類的命脈。為期一週“腳上沾滿泥土”的紮實調研結束了，委員們看到了成效和經驗，發現了尚存在的問題與短板，提出了“病因”也開出了“藥方”。用全國政協農業和農村委員會駐會副主任梁曄的話説，在新發展理念指導下，隨著深入實施“藏糧于地、藏糧于技”戰略，加快補齊農業基礎設施短板弱項，持續增強農田防災抗災減災能力，建設高標準農田這一發展現代農業、推動鄉村振興的基礎性工程，一定會發揮出應有作用。