準確把握人民政協專門協商機構的新內涵

專門協商機構之所以能夠承載人民政協作為人民民主重要實現形式的固有屬性，這是因為人民政協從成立之日起，就是人民民主與統一戰線相結合的政治組織，而且政協所實行的民主主要是協商民主。

中央政協工作會議提出，專門協商機構綜合承載政協性質定位，是新時代賦予人民政協職能定位的新內涵。新時代發揮好人民政協專門協商機構的作用，首先要準確把握人民政協專門協商機構的新內涵。這個新內涵可以從三個層面來理解和把握。

從人民政協的自身固有屬性來理解和把握

習近平總書記在中央政協工作會議的講話中論述人民政協要堅持性質定位時指出：“人民政協作為統一戰線的組織、多黨合作和政治協商的機構、人民民主的重要實現形式，是社會主義協商民主的重要渠道和專門協商機構，是國家治理體系的重要組成部分，是具有中國特色的制度安排。”這裡，習近平總書記首次把人民政協“是社會主義協商民主的重要渠道和專門協商機構”放進人民政協的性質定位中加以論述，而且對關於政協性質定位的六句話不是簡單並列講的，而是將前面講政協自身屬性的三句話連在一起，與後面的“是社會主義協商民主的重要渠道和專門協商機構”的關係，用了“作為”“是”的句式加以表述。這實際上就把關於政協自身屬性的三句話作為一個整體來看待，與後面的關於政協性質定位的三句話分為了兩個層面。專門協商機構綜合承載政協性質定位，首先是綜合承載了政協自身固有屬性的性質定位。

專門協商機構之所以能夠承載人民政協作為統一戰線組織的固有屬性，這是因為它們之間有著內在的統一性。統一戰線是不同的社會政治力量為了實現一定的共同目標在共同利益基礎上結成的政治聯盟，統一戰線中的不同方面為了協調行動就必須進行協商。人民政協作為統一戰線組織要在協商的基礎上産生，人民政協中的統一戰線關係要通過協商來協調，人民政協作為統一戰線組織履行職能要運用協商的方式來開展。人民政協的協商民主融協商、監督、合作、參與于一體，也具有統一戰線的特點。由於人民政協是中國革命統一戰線發展的結果，人民政協作為多黨合作和政治協商的機構、人民民主的重要實現形式都是建立在統一戰線組織基礎之上的，統一戰線組織的性質決定了人民政協不是權力機關而是協商機構。因此，統一戰線組織也可以説是人民政協的根本屬性。

專門協商機構之所以能夠承載人民政協作為多黨合作和政治協商的機構的固有屬性，這是因為中國共産黨和各民主黨派在長期革命和建設進程中形成了親密合作的關係，中國共産黨在國家政治生活中是執政黨，各民主黨派也不是在野黨和反對黨，而是參政黨。中國各黨派的活動不是像西方國家政黨那樣主要是為了競選，爭奪執政權，而是在大目標一致基礎上通過廣泛的合作與協商，共謀國家發展，實現民族振興。這就決定了中國的政黨制度根本不同於西方那種依附於競選政治互相傾軋的兩黨制或多黨制，而是一種以合作與協商為特徵屬於協商民主的新型政黨制度，人民政協作為專門協商機構也才能成為多黨合作和政治協商的重要機構。我國的多黨合作與協商廣泛地存在於國家政治社會生活的許多領域，但人民政協在其中具有不可替代的作用，即其是實行我國政黨制度的重要政治形式和組織形式。中國共産黨和各民主黨派都參加政協，人民政協必須貫徹黨同各民主黨派和無黨派人士“長期共存、互相監督、肝膽相照、榮辱與共”的方針，保證民主黨派成員和無黨派人士等在政協中佔有較大比例，支援各民主黨派和無黨派人士在政協參與國家重大方針政策討論協商，對民主黨派以本黨派名義發表意見、提出建議作出機制性安排，完善民主黨派和無黨派人士在政協開展經常性工作的機制，促進參加政協的各黨派、無黨派人士的團結合作。

專門協商機構之所以能夠承載人民政協作為人民民主重要實現形式的固有屬性，這是因為人民政協從成立之日起，就是人民民主與統一戰線相結合的政治組織，而且政協所實行的民主主要是協商民主。周恩來同志在政協成立初期就提出，新民主主義的議事精神不在於最後的表決，而主要在於事前的協商和反覆的討論。進入改革開放新時期特別是新時代以來，中共中央進一步明確了協商民主是我國人民民主的重要形式，是我國社會主義民主政治的特有形式和獨特優勢。適應發展協商民主新形勢，習近平總書記提出人民政協要把協商民主貫穿履行職能全過程，發揮作為專門協商機構的作用。在中央政協工作會議上，習近平總書記又專門強調：“人民政協在協商中促進廣泛團結、推進多黨合作、實踐人民民主，既秉承歷史傳統，又反映時代特徵，充分體現了我國社會主義民主有事多商量、遇事多商量、做事多商量的特點和優勢。”這就進一步把人民政協納入我國社會主義民主政治的大局中，闡明瞭人民政協作為統一戰線組織、多黨合作機構、人民民主重要形式的性質作用，都可以在協商民主中得到體現，更加豐富了專門協商機構的內涵。

從國家宏觀的角度來理解和把握

習近平總書記關於政協性質定位的後三句話，是從國家宏觀層面論述人民政協作為專門協商機構的重要定位。

人民政協“是社會主義協商民主的重要渠道和專門協商機構”，指明瞭政協在我國協商民主體系中的重要地位。新時期以前，在我國政治生活中就曾有“三套協商”，不僅政協有協商，人大有協商，還有國務院的國務會議、最高國務會議的協商。新時期以後，適應推進政治體制改革、發展社會主義民主政治的需要，中共中央正式提出我國社會主義民主有選舉和協商兩種重要形式。中共十八大以來，中共中央進一步把發展社會主義協商民主提到戰略全局的高度，提出要構建程式合理、環節完整的協商民主體系，推進協商民主廣泛多層制度化發展。這就把過去主要是在國家政治生活中開展的民主協商拓展到包括社會基層的各個方面，政協協商也因而被納入協商民主體系中，成為“社會主義協商民主的重要渠道和專門協商機構”。

人民政協“是國家治理體系的重要組成部分”，指明瞭政協在國家治理體系中的重要地位。新中國建立後特別是新時期以來，中共中央就已明確人民政協作為黨領導的政治組織和民主形式是“我國政治體制的重要組成部分”。進入新時代，適應推進國家治理體系和治理能力現代化的要求，習近平總書記提出了“人民政協是國家治理體系的重要組成部分”。現代各國通行都是按照職能分工來確定不同組織機構在國家治理體系中地位的。中國特色社會主義的最本質特徵是中國共産黨領導。我國國家治理體系的突出特點是中國共産黨領導、人民當家做主和依法治國的有機統一。把人民政協作為專門協商機構嵌入國家治理體系，明確了在我國國家治理體系中，在黨的領導下不僅有國家權力機關、立法機關、行政機關、檢察機關和司法機關，還有一個專門協商機構。這就使各黨派團體和各族各界人士都能通過政協的渠道參與國家治理，實現在國家治理中執政黨與參政黨、國家機關和社會各界代表人士及人民群眾之間的良性互動，更好把人民政協的制度優勢轉化為國家治理的效能。

人民政協“是具有中國特色的制度安排”，指明瞭政協在國家制度中的重要地位。政協一成立就被寫進具有臨時憲法作用的《中國人民政治協商會議共同綱領》，表明其作為國家制度安排已經確立，但對政協制度的表述也經歷了一個發展過程，在一個較長時期其被稱為政治協商制度。新時期隨著中國共産黨領導的多黨合作和政治協商制度確立為我國的一項基本政治制度，人民政協作為這一基本政治制度的重要內容也得到確立。有一種觀點認為，多黨合作和政治協商制度只是指政黨制度，不包括政協，這是不全面的。早在1991年，時任中共中央總書記的江澤民同志在慶祝中國共産黨成立七十週年大會上的講話中，在論述多黨合作和政治協商制度是我國的一項基本政治制度時就指出，要繼續堅持和完善我國的政黨體制和政治協商制度。這裡講的“政黨體制”是指政黨制度，而“政治協商制度”就是指人民政協。進入新時代，在中央政協工作會議上，習近平總書記首次明確提出，中國人民政治協商會議第一屆全體會議召開，“也標誌著人民政協制度正式確立”。中共十九屆四中全會通過的《中共中央關於堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》，又在關於“堅持和完善中國共産黨領導的多黨合作和政治協商制度”的內容中提出，要“完善人民政協專門協商機構制度”。中共十九屆五中全會在《中共中央關於制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》中也提出，要“堅持和完善中國共産黨領導的多黨合作和政治協商制度，加強人民政協專門協商機構建設”。這就不僅進一步明確了人民政協制度是中國共産黨領導的多黨合作和政治協商制度的重要內容，而且進一步揭示了人民政協制度的核心內涵是專門協商機構制度，人民政協作為“具有中國特色的制度安排”特就特在專門協商機構，人民政協制度是中國特色社會主義制度的重要組成部分。

從專門協商機構作為人民政協性質定位和職能定位的結合上來理解和把握

長期以來，人民政協的性質與職能一直是被分開表述的。許多人認為統一戰線組織講的是性質，是人民政協的“體”；政治協商則是統一戰線組織在國家政治生活中發揮作用的體現，是人民政協的“用”。中央政協工作會議提出，專門協商機構綜合承載政協性質定位，又是新時代賦予人民政協職能定位的新內涵，這就把人民政協的性質定位和職能定位、政協的“體”和“用”結合統一了起來。這是對人民政協理論和實踐一個重要的新發展。

一般來説，一個組織的性質是該組織的內在規定性，一個組織的職能則是該組織性質要求在實踐中發揮作用的具體體現，性質決定職能又離不開職能。把人民政協的性質定位和職能定位統一起來，説明人民政協作為專門協商機構的職能定位，不僅是新時代構建黨和國家機構職能體系的要求，也是由人民政協性質定位決定的。從人民政協性質定位和職能定位的結合上去把握專門協商機構中的所指的“協商”，就不能把它僅僅看做是政協具體職能中某一項職能所講的“協商”，而應當看做是由政協性質定位所決定的貫穿于政協工作各方面、全過程的協商，是人民政協職能的基本定位、政協履行職能的基本方式。從人民政協性質定位和職能定位的結合上去把握髮揮專門協商機構的作用，就不僅要注意發揮人民政協作為民主形式的優勢作用，還要注意發揮人民政協作為統一戰線組織的功能作用，在做好政治協商、民主監督、參政議政工作的同時，把凝聚共識作為重要職能，堅持發揚民主和增進團結相互貫通、建言資政和凝聚共識雙向發力。

（作者係中國人民政協理論研究會副會長，習近平總書記關於加強和改進人民政協工作的重要思想北京研究基地特約研究員。）