提案選編 | 九三學社中央：進一步規範村規民約 走好鄉村善治之路
【編者按】
治理有效是鄉村振興的基礎，村規民約是村民自治、法治、德治“三治融合”的重要載體。隨著鄉村振興戰略的深入推進，各地掀起了“修訂村規民約”之風，在健全鄉村治理體系中發揮了積極作用。但一些村規民約從制定到實施，在一定程度上缺乏合法性考量，影響其效力發揮。
對此，九三學社中央提出關於關於進一步規範村規民約的提案，建議規範村規民約制度設計、開展村規民約清查工作、暢通村規民約侵權的救濟渠道。
【問題】
一是制定程式和內容不規範
據不完全統計，超過60%村規民約由村委會成員起草、村委會討論後，直接公佈或村民代表大會通過，缺乏徵求意見程式，表決也流於形式。
村規民約普遍是根據“上級指示”“鎮街要求”制定，部分鄉鎮政府甚至將村規民約作為對行政村的考核指標，如某省37%的行政村存在鄉鎮政府強制推行形式化村規民約的現象。
多數村規民約的內容是鄉鎮政府“指導性範本”或網路“模板”，不少除了村名外其他內容幾乎完全相同，文本普遍缺少作為規範的要素內容，如制定依據，上位法支撐，制定、生效、修訂條件，基本性質和約束對象等。
二是備案審查程式虛置，以約代法問題突出
鄉鎮政府普遍不重視對村規民約備案工作，部分鄉鎮未履行備案職責。鄉鎮政府缺乏足夠法律素養進行村規民約的內容合法性審查和糾錯，村規民約與國家法律法規衝突現象普遍。如，未經法律授權的處罰條款“亂倒垃圾、亂排污水，罰款50元”；限制村民基本權利的條款“外嫁婦女的戶口必須遷出本村，收回其結婚前在娘家承包的土地”等。
三是侵權救濟渠道缺失
絕大部分村規民約未載明申訴和復議程式。村規民約與村民權利衝突時，村民僅能實現“鄉鎮政府作出責令改正”的行政救濟形式。儘管《村民委員會組織法》第三十六條規定“村民委員會或者村民委員會成員作出的決定侵害村民合法權益的，受侵害的村民可以申請人民法院予以撤銷，責任人依法承擔法律責任”，但由於村規民約的制定主體是村民大會，責任難以落實，被侵害村民仍難以通過司法途徑獲得救濟。
【建議】
一是規範村規民約制度設計
制定“關於村規民約工作的指導意見”，明確村規民約制訂、修訂的基本原則、內容形式和具體步驟。
完善村規民約備案審查制度，出臺《村民委員會組織法》關於村規民約備案審查的司法解釋，落實鄉鎮政府備案審查的主體責任，要求鄉鎮政府建立村規民約審查機構，明確備案審查程式。
探索引入第三方審查，如：將村（社區）法律顧問“協助起草、審核、修訂村（社區）自治組織章程、村規民約以及其他規定”納入基礎性服務事項；鄉鎮政府可以委託律師、學者等第三方對轄區村規民約進行合法性審核等。
探索由國家立法機關以適當的形式明確“村規民約”的法律地位，只要制定村規民約的過程遵循了法定程式且內容合法就具有法律效力，並以國家法律強制力保障其執行。
二是開展村規民約清查工作
實施村規民約專項清查，對與法律法規衝突的村規民約進行梳理、修訂。
建立村規民約常態化巡查機制，由鄉鎮政府村規民約備案審查機構定期開展轄區村規民約合法性巡查，對違法違規條款責令修改；縣級人大不定期對《村民委員會組織法》實施情況進行檢查，將村規民約制定程式及內容合法性作為檢查內容。
將村規民約規範化作為下一階段基層幹部普法工作重點，提高對村規民約備案審查糾錯的法律素養。
三是暢通村規民約侵權的救濟渠道
明確鄉鎮政府除依職權進行審查外，可依村民申請，對村規民約內容進行違法審查並責令改正。
加強村規民約合法性的司法判斷，人民法院在審查涉及村規民約違法的訴訟案件時，應嚴格對村規民約的程式性審查，慎重實質性審查，以保障村民自治權利。
人民法院對違法村規民約在不予適用的同時提出司法建議，由鄉鎮政府責令村民會議修正。(轉載請註明：中國網政協頻道《議庫》APP平臺）
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