調研組一行在鎮安縣考察扶貧産業
陜西省商洛市鎮安縣,地處秦嶺南麓,是革命老區縣,也是陜西省11個深度貧困縣之一。
5月中上旬,由全國政協副主席、九三學社中央常務副主席邵鴻率隊,九三學社中央脫貧攻堅民主監督調研組,“又”踏上了這片土地。而恰在幾天前,這個曾經的深度貧困縣,剛剛宣佈退出貧困縣序列,成為商洛首個脫貧摘帽的深度貧困縣。
脫貧是好事,但穩定脫貧才是本事。責任、政策、工作是否得到真正落實?幹部作風是否深入?脫貧退出把握標準和程式是否準確嚴格?脫貧品質和實效是否真實可靠?調研組絲毫沒有鬆懈,通過一週時間的“解剖麻雀”,圍繞産業扶貧、教育扶貧、健康扶貧、居住條件改善和縣級涉農資金整合等五個領域,針對鎮安在陜西11個深度貧困縣中率先脫貧摘帽的實際情況,特別關注“後脫貧時代”問題,特別是戰役式脫貧攻堅如何與制度化社會保障機制有效銜接問題,貧困縣摘帽後如何與實施鄉村振興戰略有效銜接問題等,進行了大量的調查研究和實地走訪座談。
習近平總書記談到扶貧時指出,腳下沾有多少泥土,心中就沉澱多少真情。在務實監督調研中,九三學社中央調研組為脫貧“把脈問診”,為穩定脫貧“尋醫問藥”,把一腔真情灑遍了陜西貧困地區的山山水水。
緊緊抓住“精準”二字
鎮安縣木園村村民朱明傳,一個人拉扯兩個上學的孩子,又當爹又當媽,是地地道道的貧困戶。怎麼脫貧?要説沒能力,朱明傳年紀也並不算很大;要説有能力,因為有兩個上學的孩子,他還要時常能照顧到家。
“貧困地區每家每戶的貧困情況都不同,過去我們也經過了‘大水漫灌’的階段,扶貧幹部也不清楚要怎麼幫,這就為‘精準’脫貧埋下了隱患。”鎮安縣縣委書記李波説話實在,因為他知道這些北京的“專家”是來幫忙解決問題的。
等調研組實地來到木園村時,有細心的委員發現,村裏貧困戶的標識不盡相同,有的是“有勞動能力戶”,有的是“弱勞動能力戶”,有的則是“無勞動能力戶”。
要知道,在大部分地區對貧困戶的分類大概只有兩種,有勞動能力和無勞動能力。
“戶分三類”,這是鎮安縣在“大水漫灌”階段的痛定思痛後,轉身在“精準”二字上做出的大文章。
精準識別是精準施策的基礎。為了打好這個基礎,鎮安縣拿出了“愚公移山”的精神,把全縣所有的貧困戶進行一次全面的“體檢”,李波主持研判會,逐鎮逐村逐戶進行審核,他們俯下身子白天調研,晚上在院子裏跟鄉親們開“院落會”,講政策樹信心。最終在國務院扶貧辦要求提供的基礎資訊上,進一步通過家庭現狀、致貧原因、發展潛能、變化趨勢等因素進行“九核”,創新性探索建立了“戶分三類、精準幫扶”工作機制,把貧困戶分為有勞動能力戶、弱勞動能力戶、無勞動能力戶三大類,實行一戶一策、一人一法,對症下藥。
“具體到每一類貧困戶,我們對有勞動能力戶重點進行産業幫扶,每戶落實兩個以上中長産業;對弱勞動能力戶重點進行就業幫扶,通過扶貧工廠(車間)、龍頭企業、專業合作社、公益崗位進行安置,促進就近就業;對無勞動能力戶重點進行政策幫扶,實行兜底保障,確保不落一戶、不漏一人。”李波解釋道,像朱傳明這樣的情況,被列為弱勞動能力戶,根據他家的實際情況,不僅給他安排了時間上更加靈活的公益崗位,還幫他安置了幾頭豬和牛。
分類不是目的,而是手段,最終還是為了精準脫貧、穩定脫貧。
調研組在部分地區還了解到一種為了爭取扶貧政策,跟上了年紀的父母“惡意”分家的情況。
鎮安縣在甄別處理上並非“一刀切”,還是針對實際情況,確實屬於子女有撫養能力而不撫養的,堅決清理出“貧困戶”,對於子女的確沒有撫養能力,且在扶貧政策實施前,就已經分了戶,通過村裏5戶群眾作證,仍可保留貧困戶身份,而還有一種特殊情況,子女外出打工後就“失聯”,如果兩年內既不回來,也沒有與老人聯繫的,地方政府經過研究也還是把這樣的老人,在符合標準前提下納入貧困戶範圍。
“‘戶分三類、精準幫扶’是我們此行發現的地方亮點做法之一,印象也很深刻。”九三學社中央社會服務部部長徐國權説,通過精準分類識別,鎮安縣做到應進則進、應出則出,廣泛接受群眾監督,不符合貧困戶標準的對象堅決予以剔除。同樣在摘帽的過程中,對照脫貧退出標準,逐村逐戶“過篩子”,逐條逐項嚴把關,確保了每戶脫得硬氣、每村退得有底氣。
讓易地扶貧搬遷不再有“顧慮”
在貧困地區,常有一句老話叫,一方水土養不活一方人。對於這些自然條件惡劣、資源稟賦受限的地方,儘管故土難離,但“易地搬遷”已成為貧困群眾脫貧的必由之路。
5月11日下午,鎮安縣雲蓋寺鎮花園搬遷小區內,從山上搬到小區的貧困戶王德玉家裏,來了一大群“客人”。
“搬下來生活怎麼樣?”“跟原來山上比,自己願意搬下來嗎?”“現在主要收入是什麼?原來的房子還在嗎?”
一來一往的互動中,在家帶孩子的王德玉媳婦逐漸消除了緊張感:肯定是現在生活方便多了,孩子上學、大人打工都有地方,稍加猶疑她接著説,“就是原來在山上有地,自己種點糧食和菜就夠吃了,現在都要去買。而且山上還種了點經濟作物,撂荒了可惜,有點不忍心。”
扭轉頭,邵鴻問身邊的有關負責人,“一方水土養不活一方人”是易地扶貧搬遷的條件,你們是如何通過具體標準把這句話落地的?
據介紹,鎮安縣內有兩大山系,有的地方沒有水,有的地方沒有地。在易地搬遷扶貧中,當地政府秉持“自願”“養不活”“貧困戶”三大標準,將搬遷地向街區、園區、景區等靠近,如果實在靠不了就儘量距離原來的生活地點不太遠,讓搬遷戶在家門口實現穩定就業。3年來,該縣易地搬遷貧困戶8059戶,27423人,分別佔總數的31.28%和34.65%。
其實在鎮安縣這幾天,調研組分成幾個小組提前深入9個鄉鎮、26個行政村、6個村民社區,共訪談農戶167戶,其中貧困戶157戶;訪談縣、鄉鎮、村幹部55人;察看扶貧項目15個,其中,易地搬遷安置點3個,産業扶貧企業8個,掌握了大量第一手資料。
“我們確實也發現部分搬遷戶原有宅基地大多並未復墾,出現不少新房老房‘兩頭佔’的情況,同時加大了安置點小區管理、基層治理、就業安排、生活設施等後續工作壓力。”九三學社中央研究室主任穆建民在反饋調研情況時坦言,這也從某種角度反映了搬遷戶的“顧慮”。
其實調研組在多天的走訪過程中特別留意了搬遷戶們的這種顧慮,發現這種“撕裂”來自於貧困戶在山上的集體經濟權益問題,“根據現在的易地搬遷扶貧政策,搬遷戶的戶口和集體經濟權益都留在原地,所搬遷到的移民小區則管理人和房,也就是説,搬遷戶的經濟權益和生活權益是不清晰的。”
對於搬遷戶而言,如果這兩種權益不能分開,他們就不能安心地下山。對地方政府而言,搬遷戶在山上的集體經濟權益按政策未來還可以由子孫來繼承,那是不是意味著將來這些子孫後代還要繼續上山守著這些林、地?
調研組建議,結合當地實際進一步明確相關政策,如規定3年緩衝期後可保留一小部分生産用房,其餘必須騰退,適當提高騰退獎勵標準等,同時採取行政和法律措施,加大拆除復墾力度。
“針對搬遷的貧困戶,要積極探索黨建引領移民搬遷點基層政權建設方案、物業管理方案,引入社會組織,加強‘五小’社區建設,努力降低貧困戶易地生活成本,以社工、在地教師等為骨幹,重建社區精神文化。”調研組認為,這樣才能提高搬遷群眾對新家園的認同感和歸屬感,也是逐漸消除顧慮。
把貧困戶牢牢鑲嵌在産業鏈上
産業扶貧是穩定脫貧的根本之策。
青銅關鎮冷水河村陜西中天中藥材就業扶貧基地上,漫山遍野的白芷花開得正艷,這朵朵紅花,承載了當地貧困群眾脫貧的拳拳之心。
正在地裏幹活的農戶放下手裏的農具,徒手挖出一顆白芷給大家看,“這是三年白芷的根,如果不挖出來就會一直分裂持續長下去,等到價格好想賣的時候藥廠直接回收,收益非常有保障。”
通過中藥材就業扶貧基地,貧困群眾被“鑲嵌”在中醫藥産業鏈上。
而在青銅關鎮豐收村,這裡貧困群眾的脫貧靠的是旅遊扶貧。
青銅關鎮黨委書記是個“大嗓門”,因為靠近景區,她帶動村裏的群眾尤其是貧困群眾發展家庭旅遊業,為遠道而來的遊客提供食宿服務,“原來我們村裏有個懶漢,什麼都不願意做,成了貧困戶,現在眼看著大家借著景區日子一天天好起來,自己也坐不住了,先後養了好幾頭豬專門供給飯店,現在媳婦都娶到咯!”
一片響亮的笑聲中,調研組有一個共同的最大感受,鎮安縣産業扶貧靠的是一個“特”字,扶持發展的都是具有當地特色和競爭優勢的名優農産品。
其實脫貧攻堅工作中存在的貧困群眾穩定增收困難、龍頭企業融資難等問題,幾乎是普遍現象。鎮安縣作為深度貧困地區,要在産業扶貧上有所突破談何容易。
窮,則思變。
從2016年開始,鎮安縣借鑒貴州“三變”改革經驗,結合縣情實際,探索實施了以大戶帶、企業帶、“三社”帶和聯産、聯業、聯股、聯營為主要內容的“三帶四聯”脫貧機制。
通過“三帶四聯”籌措信貸資金7億多元,鎮安縣確定帶聯主體164家,按照每戶5萬元入股額度和8%的固定分紅比例,實現每戶每年穩定增收4000元,真正把貧困戶牢牢地鑲嵌在産業鏈上。
在介紹中,“四個産業帶”“四大傳統産業”和“六大特色産業”,這是鎮安縣著力打造的幾大産業扶貧抓手。然而,從點擴大到面,有些問題就會浮現出來。
“扶貧産業多而不強。”這是調研組在深入調研分析後得出的結論。以種植業為例,單位産值比較效益差異較大,同時特色産業已經有了雛形,但尚未形成規模,專業化、精細化、標準化水準不高,部分産業基地經營粗放,對長遠發展關注不夠。
發現問題是民主監督的應有之意,但絕不是目的。通過望聞問切準確找到“病根”是第一步,能開出有療效的“藥方”才是根本。
調研組提出,要依託資源優勢,大力發展單位産值較高的板栗、魔芋、中藥材林上林下互補立體種植模式,以提質增效為目標,完善支撐特色和品牌的相關産業操作規範和産品標準,做大做強特色品牌。“科學制定産業發展中長期規劃,健全産業體系,保證産業平衡、有序、健康發展,通過加強與高校和科研院所合作,引智、引企、引資,為脫貧攻堅與鄉村振興的有機銜接夯實産業基礎。”
如今鎮安縣已經摘帽,産業扶貧的作用如何能持續發揮?中國農業大學工學院教授高振江認為,要認真思考後脫貧時代的政府職能轉變問題。過去幾年的脫貧攻堅,政府的主要作用是幫扶和輸血,未來政府職能應從“幫扶”向“服務”轉變,從“輸血”向“造血”轉變。
把扶貧資金風險防控掌握在自己手裏
有關脫貧攻堅的調研,説到金融一定會涉及貧困戶最高額度5萬元的銀行小額信貸資金,鎮安也不例外。
“我們在‘三帶四聯’之前也很困惑,這個小額信貸資金都是不會用、不敢用。”李波認為這個“不敢”意味著要承擔一定的金融風險。
在不會、不敢的情況下,部分貧困戶5萬元的小額信貸到手後,使用情況並不十分樂觀,甚至用扶貧信貸資金來娶媳婦這樣匪夷所思的情況也並不是沒有。
以四兩撥千斤,用好小額信貸資金,成為各地探索實踐的目標。鎮安縣的“三帶四聯”創新性實踐,既解決了企業融資難問題,增強了産業生命力,又促進了信貸資金的高效使用,得到了調研組金融領域專家的肯定。
然而在肯探索的同時,調研組也著力在新模式的風險防控中加大了調研摸底的力度。
“我們認為鎮安縣‘三帶四聯’7億多元信貸資金風險防控還不是很到位,調研組對涉及“三帶四聯”信貸資金的35家企業進行風險分析和初步評估,35家企業中有7家資産負債率較高,借款總額2.8億元,佔‘三帶四聯’資金的40%,有5家企業借款金額2.5億元,資産負債率超過90%,償債能力存在一定風險。”這是國家林業和草原局設計院高級會計師劉麗影在調研中掌握的情況。
儘管這在“三帶四聯”企業中並非普遍現象,但試想這樣負債率高償債能力又不足的企業,如何能在帶領群眾穩定脫貧的同時又能有效防控金融風險?
為此,調研組反饋意見時建議,在扶貧資金管理上要進一步規範項目庫建設,嚴格落實中央有關文件規定,加強扶貧資金和項目管理,積極探索研究扶貧資産有效管理途徑和方法,結合政府會計制度的實施,先行推動以縣為單位的扶貧資産普查,為全省扶貧資産清查和有效管理積累經驗。
要説鎮安縣在資金使用管理上有沒有成型成熟的經驗?清華大學社會學系教授張小軍在實地走訪中得到了肯定答案。
調研中,大家意外發現鎮安縣幾乎每一個村都有互助資金項目。自2009年開始,截至目前已經覆蓋全縣148個村落和2個鄉村社區,成為陜西省第一個實現村村有扶貧互助基金項目的縣。
所謂扶貧互助基金,張小軍解釋道,這其實是一種在村民間進行“自我迴圈”的互助資金,自願加入基金的村民通過繳納會費形成基金基礎並按額度進行分紅。“這個基金最大的特點在於通過農民對資金的民有、民用、民管、民享,體現了農民參與發展的主體性和責任感,農民增加了自我管理能力,也激發了社區發展的內生動力。”張小軍還著重補充了一點,這樣的互助基金因為是村民自己的錢,因此使用和管理上都格外的嚴格認真,從某種程度上,對規避金融風險起到積極作用。
坦誠找出“病因”,務實開出“藥方”。陜西省委書記胡和平對調研組的反饋意見當即表示全部接受。他説,陜西省將深入學習貫徹習近平總書記近期關於脫貧攻堅的重要講話精神,以此次民主監督為契機,紮實推進脫貧攻堅工作,不獲全勝絕不收兵。希望九三學社中央一如既往地關心陜西、支援陜西,助力陜西打贏脫貧攻堅戰。(記者 包松婭,本文轉載自《人民政協報》2019年6月3日 08版)
