民革中央2019年度大調研“完善法治建設 優化營商環境”

■編者按：民主黨派中央年度重點考察調研（簡稱“大調研”），是民主黨派中央受中共中央委託，就經濟社會發展重大問題開展調查研究、建言獻策的重要活動。

中共中央高度重視營商環境的改善和優化，習近平總書記多次指出要營造穩定公平透明、可預期的營商環境，加快建設開放型經濟新體制，推動我國經濟持續健康發展。2019年政府工作報告先後5次提到“營商環境”，提出簡政、減稅、降費等一系列優化營商環境的重大舉措。民革中央近年來持續關注優化營商環境主題，今年全國兩會上，王紅等5位民革界別政協委員，聯名向全國政協十三屆二次會議提交了題為《進一步優化營商環境，推動重大改革舉措落地》的大會發言。在上述基礎上，民革中央結合社會法制領域的參政議政優勢，把“完善法治建設，優化營商環境”作為今年大調研課題。3月25日至29日，全國人大常委會副委員長、民革中央主席萬鄂湘，全國政協副主席、民革中央常務副主席鄭建邦分別率民革中央年度重點考察調研組赴浙江、上海、四川等地開展調研。

“營商環境”是現在繞不開的一個熱詞，畢竟，它決定著好多“大事兒”：哪兒的營商環境好，人才就往哪兒走、資金就往哪兒流、項目就在哪兒建。今年的政府工作報告明確提出要“打造法治化、國際化、便利化的營商環境”。

根據世界銀行最新發佈的《2019營商環境報告》，我國的營商環境位列全球第46名，首次進入前50名。然而，需要看到，我國營商環境與市場主體期待還有差距。

選擇性逐利性執法危害大

世界銀行用創辦企業、辦理施工許可、電力供應、註冊財産、獲得信貸（融資）、保護少數股東、納稅、跨境交易、合同執行和破産處理這10項指標考察營商環境。不難發現，這10項指標實質體現了民營企業家在經營中對公平、有序、高效、便捷大環境的期待，而這也是法治的題中之義。

營商環境的“優化”，在本質上就是“法治化”。打造穩定、可預期、法治化的最佳營商環境，首先就是要依法保護企業和企業家的合法權益，包括智慧財産權、合法的財産權和其他的相關權益，平等保護各種所有制經濟産權，讓企業家能夠安心創業、發展。

在調研中不少企業家表示，某些地方政府和司法機關存在選擇性執法和逐利性執法的現象，甚至以刑事手段干預經濟糾紛。同時，由於一些政府部門自由裁量權較大，對企業的行政執法較多，從而給企業家的人身權和財産權帶來威脅。

“在打造營商環境的時候，應高度重視法治在其中所發揮的作用。”四川佰瑞德礦業有限責任公司董事長張紅表示，如果選擇性、逐利性執法得不到遏制，企業家群體權益最容易受到司法權濫用的侵害。

“去年我們出臺了為企業家創新創業營造良好法治環境的40條意見，加大産權司法保護力度，規範查封、扣押、凍結措施，依法保護民營企業人身權、財産權及其他各項合法權益。”上海市高級人民法院副院長茆榮華表示，在總結去年工作的基礎上，今年上海高院研究制定了《上海法院進一步推進法治化營商環境建設實施方案》，于近日正式印發實施，“著力加強産權司法保護，對涉民營企業産權保護案件進行排摸甄別，堅決防範糾正冤假錯案，切實維護企業家人身財産及其他合法權益。”

浙江省高級人民法院副院長徐建新介紹，近年來，浙江省政法機關在處理涉及企業案件的執法辦案中，從提高執法司法水準入手，堅持謙抑、審慎、善意、文明、規範執法辦案理念。尤其是審慎使用刑罰，防止將投資、經營中的輕微違法行為以犯罪論處，為浙江省企業發展提供有力的法治保障。

四川省人民檢察院副檢察長羅春梅建議，在司法程式中，應當進一步加強涉企刑事案件該立案不立案、不該立案而立案，以及適用強制性措施不當等問題的監督。政法機關要更加改進辦案方式方法，充分考慮正常生産經營的需要，既嚴格依法審查，又充分維護涉案當事企業權益，避免簡單化辦案給企業造成負面影響。

“有恒産者才能有恒心。”萬鄂湘指出，只有保障好憲法和法律賦予的基本權利，才能讓廣大企業家吃下“定心丸”，在我國的改革發展大潮中安心紮根，敢於做事創業。因此，保障企業家的人身權和財産權，對於激發經濟活力、保護經濟安全發揮著重要的作用。

當前，我國經濟發展進入新常態，實施創新驅動發展戰略成為時代主題。創新發展需要良好的營商環境，而良好的營商環境需要智慧財産權的制度支撐和法律保障。

雖然我國保護智慧財産權的法律體系不斷完善，司法保護力度不斷加大，智慧財産權保護取得明顯成效，但總體上智慧財産權保護意識依然不夠強、保護能力依然不夠高。“舉證難、賠償低、週期長”是民營企業智慧財産權保護中的一大障礙。

2014年底成立的上海智慧財産權法院，是我國首批成立的3家試點法院之一。上海智慧財産權法院副院長黎淑蘭介紹，去年上海知産法院出臺了《關於充分發揮審判職能作用為上海優化營商環境提供司法保障的實施意見》。該《實施意見》從強化理念引領、認真履行職能、完善審理機制、深化司法改革、延伸審判職能五個方面，有的放矢，針對智慧財産權保護舉證難、技術事實查明難、賠償額確定難和執行難等多個問題提出了具體措施。

浙江結合本省實際，在法院專門開設了智慧財産權法庭，由智慧財産權審判庭統一審理智慧財産權民事、行政和刑事案件。同時完善智慧財産權糾紛訴調對接機制，在智慧財産權糾紛數量較多的地區，建立黨委領導下、以法院為樞紐、多方共同參與的智慧財産權保護聯席會議制度，將不同類型的智慧財産權糾紛納入統一的訴調平臺進行處理。

四川去年由省法院、省檢察院、省發展改革委等16個部門聯合印發了《關於嚴格智慧財産權保護營造良好營商環境的意見》，提出15條嚴格智慧財産權保護政策措施，全面提升智慧財産權保護力度、水準和效率，營造公平競爭、公平監管的創新創業營商環境。日前，四川又印發了《落實優化營商環境政策重點任務分工方案》，提出要開展“網際網路+”知識産

權保護工作，建立健全産權保護協調機制。

政府要帶頭講誠信

隨著新舊動能轉換，新技術、新産業、新業態、新模式不斷涌現，在推動經濟發展的同時，也帶來了政策空白及監管空缺問題。信用作為一種新型的監管手段，近年來不斷嵌入“證照分離”改革、行政審批制度改革等過程中，不但提高了政府的審批效率，還極大激發市場活力，對推進“放管服”改革和社會信用體系建設，優化營商環境具有重要意義。

2019年政府工作報告提出，推進“雙隨機、一公開”跨部門聯合監管，推行信用監管和“網際網路+監管”改革。“信用監管”首次被寫入政府工作報告，標誌著以信用為核心的新型監管機制邁入新階段。

在調研中，有企業反映，個別地方政府法治化程度不高，行政部門負責人法治意識不強，存在新官不理舊賬、政策性許諾不能兌現、政策朝令夕改、政府拖欠民營企業賬款等現象，是當前營商環境中存在的問題；也有企業家表示，政府部門掌握了大量銀行服務民企與中小微企業迫切需要的資訊，但目前這些資訊尚未實現有效整合，銀行無法免費快捷地獲取，存在資訊“貴”“缺”“斷”等問題。

“信為政之基，政無信則危，有信則昌。”政府帶頭講誠信，市場主體才有穩定預期，社會誠信才能蔚然成風。不作為甚至亂作為等政務失信現象，不僅嚴重損害了營商環境，影響民間資本的投資信心，也損害了政府形象。

“2035年我國要基本實現社會主義現代化。對於現代化國家來説，建設一個守法誠信的法治政府，應是題中之義。”浙江省人民政府副省長王雙全認為，國家層面應當出臺詳細的法治政府建設目標，為政府守法提供行為準則。

上海是國內最早開展政務誠信體系建設的省市之一。近年來，上海市在公務員招錄工作中，已對存在有信用負面記錄者嚴格限制錄用。2017年年底，上海市印發《上海市加強政務誠信建設的實施意見》，提出到2020年，上海市政務誠信工作機制完善，重點領域政務誠信建設成效明顯，政務誠信建設保障措施健全，使上海成為國內政務誠信建設最有效、記錄覆蓋面最廣、監督考核最嚴、社會評價最高的地區之一。

去年，四川省政府印發了《關於加強政務誠信建設的實施意見》，明確建設要求和重點任務，其中提出要建立健全政務失信記錄機制和追責問責制度，將公務員誠信記錄作為幹部考核、任用、獎懲和職務職級晉陞的重要參考。《意見》提出，到2020年，建成覆蓋全省的政務信用資訊徵集共用體系，將各級政府、部門失信資訊和公務員誠信檔案統一歸集至省社會信用資訊平臺；建成覆蓋全省的政務誠信監測評價預警系統。

如果政府誠信缺失，朝令夕改，如何對其行為進行監督管理？

杭州三替服務有限公司董事長陶曉鶯建議，可以借鑒遼寧等省份的經驗，設立營商環境建設督查機構，監督政府及其工作人員執行法律法規情況，受理相關投訴，並對相關問題予以處理。

浙江省工商聯主席王建沂建議，支援第三方機構對政府誠信進行公開評價，一方面給企業投資經營提供參考，另一方面對政府起到監督作用，敦促其契約精神的樹立。

四川省高級人民法院副院長劉楠認為，應由立法機關對社會信用管理活動全過程中涉及的信用資訊記錄採集、歸集共用、公開、應用、保護等問題進行國家層面的綜合性立法，形成支撐社會信用建設的法律法規體系。

四川省工商聯副主席胡景壽表示，需要建立以信用為核心的新型市場監管體制，有效化解市場交易中心信用資訊不對稱、“劣幣驅逐良幣”等問題，規範市場秩序，降低交易成本，減少交易糾紛，激發市場活力。

“進一步完善政府徵信資訊系統，及時反映企業改正糾錯資訊，形成企業誠信的完整畫像。”上海市經濟和資訊化委員會中小企業辦主任葛東波表示，有的地方徵信體系只記錄企業違法違規資訊，不記錄企業改正行為，失信資訊只進不出，造成企業誠信畫像片面化，影響企業發展。

“政府依法行政，換言之就是行政人員依法行使公權力。”上海奇士企業發展有限公司董事長方奇鐘建議，法治政府應該從加強行政人員法治意識和行為規範抓起，建立公務員依法行政體系，提升公務員依法行政能力，為打造一流營商環境打下人才基礎。

王紅表示，應大膽探索減少行政管理層級，利用網際網路、大數據等資訊化技術，優化政府配置改革。

“親清”二字不簡單

新時代中國特色社會主義市場經濟從本質上講是法治經濟，這就必然要求理清政府與市場的邊界，明確官員與企業家的身份定位，在此基礎上營造公平有序的法治環境和市場競爭環境，構建親清新型政商關係。

親清新型政商關係，簡簡單單兩個字，意義卻很深遠。“親”從何來？來自於政府職能的轉變，強化政府作為市場服務者、作為“店小二”的角色；“清”從何來？來自於簡政放權，以減許可權權促源頭反腐，以權力“瘦身”為廉政“強身”。

調研中有企業家表示，就政商關係而言，有些地方的環境是清的，但親得還不夠。“服務中小企業和民營經濟，還有持續提升的期待。”

民之所望，政之所向。先行先試的浙江省積極完善“放管服”改革的平臺，以“最多跑一次”為改革抓手，推廣“一窗受理、一網通辦、一證通辦”，通過政府的自我革命進一步提高行政審批效能，優化公共服務績效，構建更加一流的營商環境。

2018年11月，浙江省第十三屆人大常委會第七次會議通過了《浙江省保障“最多跑一次”改革規定》，以地方立法的方式固化改革形成的經驗做法，破解改革中存在的一些制度障礙。這是我國“放管服”領域改革中第一部綜合性地方性立法，為浙江進一步深化“最多跑一次”改革提供了有力的法治保障。目前，浙江已實現省市縣三級“最多跑一次”事項100%全覆蓋，“最多跑一次”改革的實現率、滿意率分別達90.6%和96.5%。

如果説，浙江“最多跑一次”改革是優化制度供給，是政府職能體系的深刻變革。那麼，上海“店小二”精神本質上就是理念保證，體現了政府機構的作風轉變和服務意識的強化。

店小二給人的印象，多是嘴甜腿勤，主動熱情，想顧客之所想，急顧客之所急。優化營商環境，需要的正是這種“店小二”精神，及時了解並解決企業的痛點、難點。

怎麼解決企業的痛點、難點？核心就是著力深化“放管服”改革，該放的權要放得更徹底，該管的要管得更到位、更高效，服務要更精準、更貼心。

去年，上海提出全力打造國際一流的營商環境以來，企業明顯地感受到，上海向來精細化的政務服務，變得更加熱情和貼心。大上海要做有求必應、無事不擾的“店小二”，這份新特質也成為吸引優質企業的新砝碼。

由於對外開放較晚、經濟發展水準相對滯後等原因，地處西部地區的四川營商環境與東部沿海地區的上海、浙江存在著差距。

近年來，四川努力補齊營商環境短板，大幅簡化審批流程，創新事中事後監管模式，先後出臺300多項政策條例，著力提升辦事效率和服務水準。去年，四川全面推行“雙隨機、一公開”監管，積極推進跨部門聯合抽查，深化“網際網路+政務服務”，完善全省一體化政務服務平臺功能，省級行政許可及公共服務事項全程網辦的佔50%、“最多跑一次”的佔92%。

“四川省優化營商環境工作仍存在薄弱環節。”在四川省副省長李雲澤看來，四川各地的工作推進不平衡，四川自貿試驗區政務服務經驗做法複製推廣力度有待加強，網上政務服務能力仍需強化。“建議國家層面加快電子印章、電子檔案等方面的立法，為‘放管服’改革提供法律法規支撐。”

“希望推動國家層面涉及‘放管服’改革的法律法規修訂完善，早日破解改革持續深化的瓶頸制約。”王雙全表示，考慮到浙江省《保障最多跑一次改革規定》僅是一部地方性法規，缺乏上位法的支撐，亟須在國家層面出臺與“承諾制”改革相適應的配套改革，進一步明確“承諾制”改革適用範圍、適用條件、監管舉措、不履行承諾相應的懲戒措施等內容。

鄭建邦表示，各地在“放管服”改革中，“放”的方面做得較好，審批時間不斷壓縮；“管”的方面，正在逐步完善公正的監管體系；大部分地區在“服”的方面還有待加強。“在‘放管服’改革成果的基礎上，通過精兵簡政，對聯繫緊密、融合性強、可以互相促進的政府部門進一步整合，産生整體合力，降低管理和服務成本。”

“在減許可權權的基礎上，借助網際網路技術的支撐，實行權力運作後臺化管理，對權力實行規範、制約和監督，使得政務服務有了更全面的監督。”浙商研究會副會長徐王嬰表示，通過全面整合和優化審批流程，推動政務服務標準化、法治化，企業跟政府部門打交道，辦事程式簡化了、效率提升了、不再遭遇吃拿卡要了，企業一門心思謀發展，親清新型政商關係的“新生態”正逐漸形成。