王濟光：戶籍制度改革要“全國一盤棋”

去年以來，為搶佔未來發展制高點，我國各大中城市爭相放開戶籍準入條件，以吸引優秀人才。那麼，面對這種現實，戶籍制度該何去何從？

戶籍制度改革與人才引進政策的一致性，在於它本身就是需要與現代人口遷移規律相適應的人口管理方式。在短時期內，一些先行地區和城市可以根據自身經濟社會發展方向和主導産業類型，通過改革區域性戶籍制度、出臺地方性人才引進政策，形成要素集聚優勢、消弭城鄉二元經濟發展落差、加快城市現代化進程。但是，僅僅依靠區域性的地方探索和以吸引人才集聚為導向的戶籍改革，或許可以在一時一域取得突出效果，但如果在頂層設計上長期久拖不決，則有可能會延誤甚或丟失提升國家綜合競爭力的歷史機遇。

建立符合中國國情的現代戶籍制度，既需要由國家依法收集、確認、登記公民的人口基本資訊，更需要建立一套能夠把人口流動、人力管理、人才引進與公共服務、社會福利等整合為一體的法律法規體系。理性而言，我國今後一個時期推進戶籍制度改革的方向與要點，應當樹立一種“全國一盤棋”的大局觀念，做好頂層設計，穩妥推進實施。

第一，從推動國家治理體系和治理能力現代化高度，科學設計戶籍制度的總體改革方案。我國戶籍制度改革必須有助於人的解放和經濟社會發展，切實實現憲法賦予公民的權力。戶籍制度是國家的基本行政制度和人口管理方式，本質上屬於國家事權和重大改革事項，要在尊重地方和基層前期成功探索的基礎上形成頂層設計，並自上而下地有序推進和實施。

第二，以促進就業為導向，形成最優化社會流動的戶籍結構。人口流動從來都是經濟社會發展的必然結果，更是人才交流、人力資源配置和社會均衡發展的“穩定器”。快速的經濟發展必然産生大量的人口流動，順暢的人口流動才能促進社會結構的不斷新陳代謝。因此，戶籍制度改革的核心是全面解除戶口固化弊端，充分實現社會自由流動，實現公民就業、創業、教育等發展機會平等，保障公民醫療、養老、住房等利益均衡分配，維護公民在公共服務和社會福利待遇等方面的社會公平正義。戶籍制度改革的基本意義在於：通過避免形成僵化的社會結構，維繫正向的社會心理；通過建立避免社會結構崩盤的風險防範機制，為實現中華民族偉大復興提供制度保障。

第三，放開放寬城市落戶限制，加快推動各類要素市場一體化。中共十八屆三中全會曾明確提出要加快戶籍制度改革，全面放開建制鎮和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴格控制特大城市人口規模，目前已經取得了階段性進展。但是，作為市場經濟運作底盤的要素市場體系仍然未能形成一體化協同。戶籍制度改革只有取得人力資源市場、技術市場、金融服務和市場準入的一體化呼應，才能為打破地域分割和行業壟斷、清除市場壁壘以及營造規則統一開放、標準互認、要素自由流動的市場環境奠定基礎。戶籍制度改革方向與交通、網路、物流等方面的基礎設施一體化程度直接相關，尤其需要教育醫療衛生等公共服務領域的共建共用，尤其需要生態環境治理方面的共保共治等等。在這種意義上，只有推動城市群一體化發展，並使之真正在增強區域經濟活力、提升區域經濟效率方面發揮出重要作用，戶籍制度改革才能真正成為滿足人民日益增長的美好生活需要的“必需品”。

第四，尊重經濟發展規律、社會運作規律和人口流動規律，科學而理性地設計戶籍制度改革方案。在某種意義上，戶籍制度改革的難度並不在於城鄉二元經濟的歷史淵源久遠，而在於城市公共福利資源的有限性與分配製度的設計立足點。多年來，我國戶籍制度下的城鄉福利分配不公一直掣肘全面深化改革。既然城市公共服務和社會福利政策必須與戶口掛鉤，那麼城市戶口的放開就要以提高城市資源的開放度為前提，這是我國戶籍制度改革的必由之路。但絕對不容忽視的是，不能把放開城市戶口當作戶籍改革的全部內容，甚至也不能作為改革的主要方面，因為這樣勢必會形成人口流向大中城市的非理性遷徙。這既不符合改革的根本目的，也不符合城市現代化的“人口—産業相宜”規律。因此，必須從頂層設計層面重新配置和佈局城鎮資源，通過激發中小城市的活力，減輕特大城市的人口壓力，消除城鄉居民差別，並將其作為我國下一步戶籍制度改革的根本導向。（作者係全國政協委員，重慶市政協副秘書長）