民盟中央“城鎮托幼事業發展與政策建議”合作調研綜述

編者按：中共十九大報告提出必須取得“新進展”的7項民生要求，“幼有所育”排在首位。2018年，政府工作報告明確提出要加強對托幼服務的全程監管，加大學前教育資源的供給。讓人欣喜的是，《中共中央國務院關於學前教育深化改革規範發展的若干意見》近日發佈，提出到2020年全國學前三年毛入園率達到85%，普惠性幼兒園覆蓋率達到80%。這為政府兜底3-6歲的幼兒園教育奠定基礎。但3歲以下城鎮嬰幼兒的托育需求，因全面二孩政策的實施以及時代發展對0-3歲兒童早期教育的需求而成為新的迫切需要解決的問題。

“家裏有幾個孩子？”“兩個，大的4歲，小的剛1歲。”“那孩子都是誰來帶？”“全都是我自己，為了帶孩子我把工作辭了，當了全職媽媽。”

2018年11月15日，海南萬寧。民盟中央“城鎮托幼事業發展與政策建議”合作課題調研組一行，在一家幼兒園門口遇到一位全職媽媽，這位媽媽説起帶孩子，滿臉無奈。“現在後悔了，大的上幼兒園還好些，小的實在沒辦法，這麼小的孩子，別説外面根本沒有托幼機構，就算真的有，我們家長是不是放心送去呢？”

媽媽們越圍越多，七嘴八舌，不到上幼兒園年紀的3歲以下孩子的托育服務問題，基本成為羈絆家庭二胎生育，乃至女性職業生涯選擇的關鍵掣肘。

自國家二胎政策放開後，以教育文化為界別特色的民盟中央，就關注到二胎家庭對幼兒托育服務需求的暴漲，在這樣的需求之下，托幼市場的不健全和不規範同樣引起民盟中央的擔憂。

2018年，民盟中央將“城鎮托幼事業發展與政策建議”作為全盟合作調研課題，由民盟中央社會委員會牽頭，聯合海南、河北、湖南和江西四個具有地方代表性的省級民盟組織，組建課題組進行合作調研。調研以海南、江西、河北、湖南為基礎省份，基本摸清了當前我國0-3歲托育服務的現狀與問題，同時參考發達國家與地區以及我國廣東、上海等國內經濟發達地區的經驗與做法，對問題進行歸納總結，隨著調研的深入，城鎮0-3歲幼兒托育服務亟須頂層設計，儘快納入公共服務體系的呼聲更加迫切。

■3歲以下孩子到底需不需要托育服務？

在北京、上海、廣州這樣的大城市，或者阜陽、惠州、開封這樣不怎麼大的城市，老了還要離鄉背井的爺爺奶奶抑或姥姥姥爺，並不在少數。

3歲以下的孩子到底需不需要托育服務，看看這些漂進城市的“老年大軍”就能揣測一二。

如果人頭不足以説明問題，再看看數據。

國家衛健委一項調查顯示，城市35.8%的3歲以下嬰幼兒家長存在托育需求，無祖輩參與照看的家庭托育需求達43.1%。

據上海市婦聯2017年初調查，88%的上海戶籍家庭需要托育服務，超過10萬的2歲兒童需要托育服務。

與需求相對應，社會服務供給則嚴重不足。據統計，全國嬰幼兒在各類托育機構的入托率僅為4.1%，遠低於一些發達國家50%的比例。“僅就長沙而言，完全針對0-3歲的托幼機構一家也沒有，完全和兼顧從事1歲以下幼兒托幼服務的機構沒有一家，有2家兼顧1-2歲幼兒托幼服務，有12家兼顧2-3歲以上幼兒托幼服務。”在湖南當地的調研中，根據民盟長沙市委會副主委劉志紅了解到的情況，當前家長對托育服務的需求較為強烈，嬰幼兒托育服務供需矛盾更為突出。

再加上全面二孩政策的開放，城鎮托育服務面臨更大挑戰。

全國婦聯一項調研顯示，目前我國半數以上家庭都沒有生育二孩的意願，發達省份和城市家庭生育意願更低。80%的家庭在計劃生育二孩時，都會首先考慮公共服務因素，其中70%的人考慮“孩子上幼兒園前，是否有人照看”。

義大利幼兒教育家瑪利亞·蒙臺梭利曾説過：“人出生後頭3年的發展，在其程度和重要性上，超過人整個一生中的任何階段。”我國也有3歲看老之説，可見0-3歲的早期教育對人一生發展的重要性。民盟中央調研組認為，為滿足老百姓對兒童早期教育的更好期待，做好這項偉大的民生工程、民心工程和未來

工程，必須花大力氣克難攻堅。

■托育服務供給“短板”在哪？

“0-3歲嬰幼兒托育政策在頂層設計上是空白的，這直接影響了地方在解決0-3歲嬰幼兒托育問題上的行動力。”民盟中央社會委員會副主任馬馳提出的觀點其實是一個體系問題，畢竟沒有頂層設計，就缺乏總體規劃，沒有總體規劃就沒有政策扶持。“托育行業相關法律法規政策不完善，行業標準缺失，托育工作缺乏積極引導、規範管理和有效監督，嬰幼兒託管機構市場魚龍混雜，不少托育機構處於缺乏資質、無照經營狀態，影響了家長們對這個市場的信心。”

四地的合作調研，可以説對這個觀點進行了生動佐證。目前，不少省份尚未出臺關於嬰幼兒托幼服務發展的總體規劃，沒有明確的發展目標，整個行業完全處於無序發展狀態。

其中民盟江西省委會發現，江西省多數托幼機構是在市場監管部門註冊的，而且還有一部分機構根本沒有註冊，是管理的真空地帶。“目前市場上0-3歲的嬰幼兒托育服務幾乎鳳毛麟角，少量的私立托幼機構雖招收3歲以下幼兒，大多以早教為主，且大部分是一歲半以上幼兒，主要是為幼兒提供音樂、美術以及智力開發的課程，收費較高，並不是純粹的托幼服務。”全國政協委員、民盟江西省委會副主委陳文華説。

説到目前市場已有托育機構的收費問題，“不便宜”確實是家長們的心聲。

根據北京某知名早教機構的透露，由於早教行業不受物價局教育收費監管，定價完全是由早教企業根據自己的盈利空間，把所有的成本計入課程價格，一節45分鐘的課程從100多元到300多元不等，一個孩子早教班的費用通常要花1-2萬元甚至更高。

這不菲的價格確實令大多數家長望而卻步，收費過高在一定程度上影響了托幼事業的普及。在海南的調研顯示，海南省絕大多數家庭3歲以下兒童只能以居家撫養為主。

“由於一些地方政府對於托幼事業政策扶持不夠，對公益性託兒機構沒有類似于普惠性幼兒園的政策和資金支援，對於雇用育兒期職工的企業也缺乏相應的稅收減免等救濟和鼓勵政策，導致整個社會力量參與托幼事業的積極性不高。”價格高説明競爭不充分，民盟中央調研組認為，政府忙於3-6歲80%普惠性幼兒園建設，針對托育服務的資金很少或者沒有納入財政預算，而政策扶持不夠正是把大多數社會力量擋在托育服務之外的原因之一。

相比于托育過程中如何提供服務，民盟中央社會委員會委員、民盟廣東省聯絡委員會副主任徐朝暉更關心“誰”來服務的問題，也就是托育中的人才隊伍，“0-3歲的托育服務中缺少業務精良的人才隊伍，包括育嬰員、育嬰師、高級育嬰師等。現有從業人員大都沒有接受過系統的兒童早期綜合發展相關知識教育和技能訓練，缺乏專門的職業精神和職業操守培訓，托幼機構教師的職業資格認定、審查等也不嚴格。”

如果説這些問題是托育服務中的“硬傷”，加強監管能不能解決？

“最主要的共性問題就是主管部門不明確。”據民盟中央課題組調查，我國尚未從高層明確0-3歲嬰幼兒托育服務機構主管部門，也沒有納入政府公共服務體系，早教機構按其服務內容來看，其監督管理涉及教育、工商、消防、衛生、交通、物價、稅務等眾多部門，但相關部門均沒有明確的管理權和具體的管理辦法，而是按照各自職責分別負責一部分工作。“換句話説，教育、衛生健康和婦聯等部門‘都在管，但誰都不管’”。

而如今，在需求與供給的巨大矛盾面前，“不管”只會讓問題更加突出，“管”已經迫在眉睫。

■托育服務誰來“管事”？

加強頂層設計，將2至3歲兒童托育服務納入學前教育規劃，民盟中央調研組認為，這是首當其衝的應有之義。

2001年，國務院印發的《中國兒童發展綱要（2001-2010年）》中首次明確提出“發展0-3歲兒童早期教育”；《中國兒童發展綱要（2011-2020年）》再次提出“發展0-3歲兒童的早期教育，加強兒童潛能開發”的重要任務。

3歲以下幼兒托育服務是一個全國性問題，也是民盟全盟關注的共同問題。為了將這個問題研討清楚，除了民盟中央與四個地方組織的合作調研之外，在2018年11月舉行的一年一度的民盟民生論壇上，也將這個課題作為論壇議題之一，讓參加論壇的專家學者們從更加廣泛的角度對該問題進行“打磨”。

這些聲音共同匯聚成民盟中央對托育服務課題的最終“和音”。

“要建立科學育兒工作職業化、專業化的發展思路。協調人力和社會保障部門，根據各地實際情況，單獨出臺‘嬰幼兒早期發展服務職業化暫行管理辦法或規定’，有計劃、有步驟地培訓業務骨幹，使科學育兒工作邁向職業化步伐，與國際接軌。”國家衛健委科學技術研究所科學傳播與健康教育管理中心主任鄭玉梅建議，應從長遠出發，將兒童早期培育工作納入國家戰略，形成科學育兒指導工作常態化機制。

民盟中央課題組在調研中提出，應該從立法的角度，對托育服務明確主管部門，出臺相關政策法規或指導性意見，明確政府對公共托育服務體系的責任和義務，有序引導和規範托育行業發展。“同時倡導建立‘政府指導、部門監管、市場運作、社區組織、家庭參與’的托育服務工作機制，明確具體職責。”

也就是説，要明確由各級政府教育部門主管，建立跨部門協調工作機制，安全、衛生、食監、稅務、物價、規劃、民政等部門配合，制定民辦托幼機構管理辦法，並加大監管力度。同時，民盟中央建議，將民辦托幼機構納入政府教育部門績效目標管理，參照《幼兒園管理條例》，制定相應的管理辦法，加強引導、規範管理和有效監督，理順管理機制，確保“有人管事”。

■打造讓老百姓滿意的“幼托服務”

談到教育，如果有公辦的，或許大多數家長不會選擇民辦。在調研中，托育機構也不例外。

據國家衛健委一項調查顯示，76.8%的家長期望孩子能上“公辦”托育機構，且希望能上全日制者佔84.2%。但民盟中央社會委員會委員曹信邦發現，“受市場化影響，近年來各地出現了‘重幼教輕幼托’、‘重效益輕公益’、‘重社會輕政府’的現象。‘幼托難’成了每個家庭面對的一個問題。”

對此，民盟中央建議，利用我國要求各地3-6歲普惠性幼兒園覆蓋率達到80%之機，探索發展幼兒園同步開設公益性親子園的體制，鼓勵公辦幼兒園，特別是基礎條件較好、學前教育資源相對充裕的幼兒園，適度增設班額，增加容納量，招收2-3歲的幼兒。

在積極引導多方力量興辦托育機構的鼓勵下，目前社會公眾也有一些聲音，希望能在因地制宜多渠道增加供給的背景下，恢復或者增加“單位託管”的方式。

對此，民盟廣東省委會婦女委員會副主任、中山大學病理與生理教研室副教授陸立鶴有些不同觀點。“‘單位託管’應該是建立托育公共服務的一個補充，只是作為打造廣覆蓋普惠性的托育服務體系中的一種社會力量參與模式。”陸立鶴坦言，專業的事情要交給專業的人做，托幼教育還是交給專業的幼兒園、機構做。即使是單位託管，也是要按照托育機構的有關規範和標準，接受有關部門的監管、評估和專業指導，而不是簡單的託管所。”

進行了多方調研之後，針對這個問題，民盟中央提出的建議是，在符合條件的前提下，鼓勵採取公辦民營、公辦民助、民辦公助、依託和擴展現有幼兒園、補貼社會組織和個人辦園等多種方式開辦非營利性或營利性托育機構。“鼓勵支援社區高校、國有企事業單位和社會力量、個人開辦托育園所。倡導建立社區托育服務網點。探索‘社區化、就近化’的托育服務模式。通過政府提供場地、支援硬體建設、購買服務等引入專業服務機構，開展小規模連鎖式托育服務、嬰幼兒照看服務網點。”

■吸納各方資金共同助力托育服務

在調研中，不少托育機構在對問題進行反映時，“投入”成為不可回避的一環。

現有財政投入有所側重且托育服務公共投入不足的前提下，托育服務的投入從哪來？這的確是一個問題。

“應該支援地方政府成立托育專項基金。按出生人口配套相應資金，資金隨人頭流動。”民盟中央社會委員會委員、中國勞動關係學院教授許艷麗建議，這項資金主要用於對符合計劃生育的職工子女，每月發放養育津貼；支援有條件的企業、園區、樓宇開辦托育基金；支援社會組織、社區開展托育服務。

對於投身托育服務的企業或者個人，民盟中央提出，可以明確稅收優惠或專項支援政策，對有條件的企事業單位自辦或者合辦托育機構，探索出臺優惠傾斜政策，如稅收減免、教育津貼等；政府通過購買服務或資金補貼等鼓勵社會力量開辦托育機構。“如通過社區和民辦托育機構合作，按人頭給予一定數額的資金補貼，同時在收費標準上適當限制。”

目前，各地政府運用財政資金以獎代補的方式，支援普惠性民辦幼兒園發展，全國普惠性幼兒園比例正在大幅提升。

調研組成員同樣建議，可以借鑒普惠性幼兒園的認定、申報及管理的經驗，鼓勵民間資本創辦收費相對低廉、具有公益性、普惠性的托幼機構。

孩子是明天的希望，無論哪個年齡階段的孩子，都需要被呵護。

2018年4月27日，上海市人民政府印發了《關於促進和加強本市3歲以下幼兒托育服務工作的指導意見》，按照“政府引領、家庭為主、多方參與”的總體思路，促進托幼一體化發展，支援社會以多種形式提供托育服務，構建托育服務體系。

與此同時，上海市幼兒園課程的編制已明確為2-6歲，上海市教委下發了《上海市0-3歲嬰幼兒教養方案》，該方案明確了對托幼機構早期教養與家庭早期教養的各自要求。

在調研中，課題組也發現了這樣值得欣慰的先行先試，那麼城鎮幼托事業的春天應該也不會遠吧。