全國政協社會和法制委員會“司法責任制綜合配套改革”專題調研綜述

切實做好“精裝修” 增強人民獲得感——

全國政協社會和法制委員會“司法責任制綜合配套改革”專題調研綜述

“‘四梁八柱’已完竣，接下來就是‘精裝修’。”10月31日，在福建省福州市鼓樓區檢察院三樓會議室，福州市人民檢察院檢察長葉燕培向全國政協副主席汪永清率領的全國政協社法委專題調研組介紹情況時，如是比喻他眼中的司法責任制綜合配套改革。

黨的十八大以來，一場被稱為“動真碰硬”的司法體制機制改革拉開大幕。經過6年砥礪奮進，從試點探索到全面鋪開，從夯基壘臺到立柱架梁，司法體制改革一步一步夯實根基，不斷獲得新的成就，給老百姓帶來了實實在在的改革紅利。

習近平總書記指出，要深化司法體制綜合配套改革，全面落實司法責任制，努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義。

經歷了司法體制改革“立柱架梁”階段之後，改革重心從涉及範圍大、推進力度強的“普遍撒網”，轉變到有重點、有層次的具體領域逐一攻破的“提質增效”。完善員額管理制度、組建新型辦案團隊、推進內設機構改革、規範審判權力運作、建立新型權力監管機制、完善績效考核制度……這些與提質增效息息相關的難題怎麼破？如何做好綜合配套改革的“精裝修”？10月29日至11月1日，全國政協副主席汪永清率領全國政協社會和法制委員會“司法責任制綜合配套改革”調研組在江蘇、福建兩地開展專題調研，為破解“精裝修”的難題而尋找方案。

從源頭抓起解決案多人少矛盾

員額制改革是司法改革當中涉及全面推進以司法責任制為核心的重大基礎性改革。

根據司法改革的要求，法官實行員額制，佔人民法院編制不超過39％，司法行政人員所佔比例為15％，其餘46％為司法輔助人員。調研組走訪江蘇、福建兩地了解的情況時發現，一些法院和檢察院對於這些數據簡單理解為，法官與輔助人員比例應是1：1的配備，即一名法官配備一名助理。

“現有中央政法專項編制是1994年依據戶籍人口核定。實踐中，目前法官助理的實際配備只有法院編制的20％左右，與審判團隊由員額法官、法官助理、書記員三者之間的比例1：1：1的基本要求，差距很大。”11月1日，廈門市中級人民法院黨組書記、院長王成全向調研組呼籲，一些基層法院特別是沿海法院員額法官年每人平均辦案量超過300件，人案矛盾日益突出。

在他看來，司法輔助人員包括未進入員額的法官、執行員（要求佔編制的10％）、書記員、司法警察（要求佔編制的12％）和法醫等技術人員。執行員、書記員、法警、法醫技術人員各有所司，留給法官助理的空間非常小。

10月30日，在調研組與江蘇省政法委等有關部門召開的座談會上，來自蘇州市法院、徐州市法院的基層代表也幾乎一致發聲呼籲，案多人少的矛盾明顯突出，辦案壓力日趨增大。

“江蘇省法院受理案件數量連續多年位居全國前兩位，去年超過200萬件，佔全國總數的近1／10。而江蘇法院實際在編幹警僅佔全國5％，檢察院機關也存在類似情況。”江蘇省委政法委常務副書記朱光遠介紹説，目前江蘇省三級檢察院中有13個存在超編的情況。雖然省委政法委也探索著將新招錄的首批聘用制書記員充實辦案團隊力量，一定程度上緩解了“案多人少”的矛盾，但問題依然突出。

朱光遠建議中央根據經濟社會發展情況和案件數量，適時對政法專項編制進行重新核定。在完善政法編制管理制度等有關政策的同時，能夠結合我國東中西部不同省市實際和法檢系統不同情況，充分考慮其中的差異，以利於改革在基層的貫徹執行。

“不少地方仍簡單將辦案團隊理解為1名法官或檢察官＋1名助理＋1名書記員，寄望于增加輔助人員來緩解辦案壓力。”對此，全國政協委員李大進分析認為，儘管有些地方確實存在案多人少的現實矛盾，但不可否認的是，雖然司法改革推進多年，一些法院、檢察院依然存在“身體先行、大腦滯後”的不協調狀態。

“一些地方入額領導幹部辦案數量明顯增多，很多地方是辦簡單案、挂名案。像江蘇強化領導幹部辦難案的並不普遍。”熟悉法院系統的全國政協委員戴紅兵表示，希望能推動各地“有進有出、能上能下”的員額動態管理機制進一步健全。

戴紅兵説，目前法官、檢察官退出員額主要因轉崗、調離、辭職、退休等原因，因辦案品質效率考核不達標退出的員額很少。若實現員額遴選常態化機制，比如一年2－3次遴選，可彌補常態人員退出、流動造成的空缺，在很大程度上能緩解人員緊張。

解決案多人少矛盾還應從源頭抓起。調研組了解到，福建省三明市尤溪法院通過黨委主導、聚攏矛盾化解合力，訴前分流化解了72％的矛盾糾紛。

調研組認為，應充分發揮司法在多元化糾紛解決機制建設中的引領、推動和保障作用，促使大量矛盾糾紛及時化解在基層、解決在源頭。

讓審理者裁判、由裁判者負責

司法責任制的核心要義，就是“讓審理者裁判、由裁判者負責”。

自全面推開以司法責任制為核心的司法體制改革以來，江蘇、福建兩地法院、檢察院在各業務領域組建新型辦案團隊，圍繞強化法官、檢察官辦案主體地位，完善其權力清單，真正落實司法責任制。

調研組看到，目前江蘇、福建普遍建立“誰辦案、誰負責”的辦案機制，嚴格遵循司法規律，還權于法定審判組織，將辦案團隊組建與案件繁簡分流、人員分類管理、專業審判機制和內設機構改革統籌考慮，發揮團隊辦案單位、監督單元、管理單元的多重功能，實現人員配置優化、效能全面提升。

推進新型辦案團隊運轉後，江蘇省一線法官每人平均結案率逐年上升，辦案週期較改革前縮短20％。2018年1月—8月，江蘇省法院受理各類案件法定審限內結案率99．23％，一審服判息訴率86％。人民群眾對司法體制改革的獲得感、認同感明顯增強，司法公信力也持續得到提升。

福州市檢察院按照擴大放權、便利辦案原則，分兩批下放了175項法律文書審簽許可權，並修改統一業務應用系統許可權設置，賦予檢察官在職權範圍內的案件獨立決定權。據介紹，改革後，由檢察官自行審批的法律文書約佔法律文書總數的70％，檢察長審批案件數量下降幅度47％，提請檢察長和檢委會決定案件減少1／2。

廈門市檢察院檢察長黃延強向調研組介紹，廈門各區檢察院推行輕刑案件團隊統一辦理速裁程式案件，並創新值班公訴人、遠端視頻開庭等工作模式，實現繁簡分流、保質提效。此外，公訴部門實行交通類案件、速裁案件專人專辦，著力打造專業化辦案團隊，與區法院有效對接，科學規劃訴訟週期，形成較為穩定的辦案節奏，實現偵訴審集中流轉，平均辦案週期為4天，辦案效率顯著提升。

中央政法委向調研組提供的報告中顯示，一些地方由法官、合議庭直接裁判的案件超過98％，由檢察官決定起訴的案件超過90％，法官、檢察官辦案主體地位逐步確立。不過，這些經驗探索在各地的發展還不平衡，需要制度規範與經驗引導兩方面共同發力，推動新型辦案機制全面推開。

司法實踐中，檢察機關“以審判為中心”的訴訟制度還面臨著諸多現實的挑戰。全國政協委員王悅群表示，突出員額法官、檢察官辦案主體責任，必須落實在司法權下放到辦案人員手中。面對具體的案件，法官、檢察官應有獨立選擇針對現場情況靈活應對的權力，自主負責案件全程。

此外，調研組發現，有的入額法官、檢察官司法能力還不能完全適應司法責任制的新要求，獨立審判檢察能力和辦案品質效率有待提升。比如，“授權不敢用”、“有權不會用”的現象時有發生。

對此，李大進委員認為，在司法一線的法官、檢察官在此輪改革中受益匪淺，極大增強了榮獲感，但還要清楚自己的使命和擔當。作為辦案主體，入額法官、檢察官行使主體的權責利必須一致、履職責任必須與保障程度相匹配，不能只行使權力不承擔義務，只享受保障不擔當責任。

監督和管理同步跟進

使司法責任制切實落地落實落細

“在放權于辦案主體的同時，司法監督和管理也應同步跟進，使司法責任制切實落地落實落細，確保‘放權不放任、有權不任性’。”全國政協常委張雪樵在調研期間表示。

在張雪樵看來，依法合理放權，使得一線辦案檢察官成為有職有權、相對獨立的辦案主體，是檢察權運作機制改革的一個基本取向，也是落實司法責任的一個重要前提。但是放權以後如何加強監督，保證檢查權的依法正確行使，是在放權後必須同時考慮的重點，也是社會各界普遍關注的熱點。

調研組了解到，在向法官、檢察官放權的同時，多地通過推行類案檢索、建設標準化辦案體系、問題案件評查等，扎牢司法權力運作的制度籠子。一些地方研發辦案監管平臺，實現風險節點提示、辦案全程監控、業務考核數據生成、判決偏離度預警等功能，推動司法辦案監管從個案審批向全院、全員、全程的新型監管轉變。

不過，調研組也發現，也有一些法院、檢察院在司法實踐中，仍未正確處理好放權和監督的關係，構建完善的監督管理體系，還有一段路要走。

福建省檢察院黨組書記、檢察長霍敏向調研組介紹，一些訴訟監督事項甚至比常規案件都複雜，耗費更多智慧和勞動。目前規定案件流程監控、品質評查情況，作為案件承辦人年終考核的重要依據，從實際操作來看，大多措施未落到實處。

“舊的監管機制不用了，現代科技和新型監管機制沒有及時跟上。”霍敏向調研組介紹，還有一些地方存在“不想管”“不敢管”、“不會管”的問題。

按照最高法院相關要求，明確法官在審判工作中故意違反法律規定的，或者因重大過失導致裁判錯誤並造成嚴重後果的，依法應當承擔違法審判責任。

調研組在調研期間了解到，一些基層法院兩年內查處違紀違法案件僅寥寥數件，有的法院甚至還未落實建立審級監管制度。究其原因，一是權力邊界不清晰，一些地方制定了院庭長權力清單，但操作性有待加強。二是配套的科技輔助手段、考核機制還不健全。

調研組建議，各級法院、檢察院全面落實審級監管制度，健全違法審判責任追究制和法官懲戒制度。對於法官職業評價制，應把完善案件權重系數和績效考評納入考核管理系統，建立以辦案數量為基礎，以辦案品質、效率、效果為支撐的分類分級考核體系。

全國政協社法委副主任強衛調研期間表示，在案件量大幅激增的形勢下，過去依靠人工審查、手工統計的手段已無法滿足司法實踐需要和改革要求。應依靠大數據、人工智慧等現代科技，建設實時智慧化的案件全流程監督管理系統，實現節點可查、進程可控、風險可評估、全程可追溯的監督機制。

“加強案件評查、抽查等監督管理工作，健全完善審判委員會、專業法官會議制度，包括案例研究分析和運用現代大數據等科技，切實有效服務於司法審判。另外，還要強化為輿論監督提供後盾的司法保障，通過輿論監督促使司法審判公正，從而達到依法獨立公正行使審判權與輿論監督之間的良性互動。”王悅群建議。

留住人才是司法責任制綜合配套改革要重點解決的問題

司法責任背景下，法官尊榮感如何提升？調研期間，一些司法人員反映，當前司改對“責”和“權”落實較為充分，對職業保障、審判津貼等“利”的落實較為滯後，責權利一體化的工作機制尚未形成。

廈門湖裏區人民法院院長高碧青向調研組介紹，由於大量群眾之間的矛盾糾紛都發生並處理在基層，使得不少基層司法機關人員，工作量超負荷。再加上受晉陞晉職空間有限、職業保障不足等因素影響，造成一部分基層法院的法官、法官助理對職業前景産生動搖，提出辭職或者調離。

“經過兩批入額選任後，現僅剩8個法官額數，目前按照規定，法官助理參加遴選需在助理崗位工作滿5年，且不分法院層級統一適用。”高碧青表示，在有限的員額面前，千軍萬馬過獨木橋的困境已經凸顯。

調研期間，多地基層法官助理、檢察官助理向調研組反映，對於他們從事司法工作的輔助人員而言，缺乏職業培訓和職業保障，對未來前景感到困惑。

“員額檢察官空余少，前景有待明確。”福州市檢察院偵監處檢察官助理王小蘭向調研組坦言，福州市員額檢察官比例已達36．6％，對於她這樣工作多年的檢察官助理而言，39％員額限額意味著晉陞前景並不明朗。

“如何為司法事業留住人才也是司法責任制綜合配套改革重點解決的問題。”全國政協委員姜偉表示，留住人才，為司法事業輸送更多優質人才，需要職業保障等配套政策迅速補臺。他認為，各地應全面落實中央有關指導精神，制定相應的配套政策，暢通人員交流通道，明確司法輔助人員的職級待遇，為各類人員職業發展提供保障。

調研組認為，要儘快出臺人才培養和晉陞制度或者細則，讓司法輔助人員及行政人員看得到職業預期。同時，還應建立和完善法官助理機制，明確法官助理定位、職責，健全法官助理的職業保障體系。

“既需要保證法官的專業素質，真正地挑選出後備人才，更需要不斷增強司法職業保障，提升司法輔助人員的職業榮譽感，讓他們願意留下發展。”強衛説。