一條河，一部法——民革中央“關於加強法治建設，依法推進長江大保護”調研綜述

習近平總書記牽掛的“長江大保護”列入了今年民革中央年度調研計劃。全國兩會結束後不久，為充分了解一線情況，“把脈”長江“病症”，由全國人大常委會副委員長、民革中央主席萬鄂湘率領的民革中央調研組，就“關於加強法治建設，依法推進長江大保護”赴湖北、四川、重慶、江蘇、上海、湖南、江西等地開展調研。

我們總喜歡把黃河比作母親河。

母親是什麼？是即便年華逝去、芳容不再，仍無私給予、不問索取。

長江，不也是麼？

長江是我國第一大河，自西而東橫貫我國11個省區市。如果，我們總是自私地享受母愛，卻不懂得反哺，長江母親會變成什麼樣兒？

違法排污，過度捕撈，水土流失，水質污染，植被破壞……長江母親，早已不堪重負。

2016年1月5日，習近平總書記在重慶召開的推動長江經濟帶發展座談會上提出，當前和今後相當長一個時期，要把修復長江生態環境擺在壓倒性位置，共抓大保護，不搞大開發。此後，中共中央政治局審議通過了《長江經濟帶發展規劃綱要》，對長江經濟帶發展作出明確部署。

習近平總書記牽掛的“長江大保護”，很快就列入了民革中央2018年年度調研計劃。今年3月底以來，為充分了解一線情況，“把脈”長江“病症”，開出精準“良方”，由全國人大常委會副委員長、民革中央主席萬鄂湘率領的民革中央調研組，就“關於加強法治建設，依法推進長江大保護”課題赴湖北、四川、重慶、江蘇、上海、湖南、江西等多個長江沿線省區市開展實地調研。

“以前長江大保護可能只是個‘選擇題’，現在已經成為生死攸關的‘必答題’！”在談到長江大保護這場調研時，民革中央副秘書長、調研部部長付悅余的神情總是特別嚴肅。

“必答題”，怎麼來答、如何答好？

把保護落實到立法中

“對大家而言，長江是親切而神聖的，所以出發前大家的心都揪著。”但調研開始後，調研組成員的眉頭就逐漸舒展，“所到之處的環境生態情況比預想的要好。”付悅余笑著説。

“共抓大保護，不搞大開發”，為長江經濟帶的發展定下了總基調。調研組欣喜地看到，兩年多來，國家相關部門和長江經濟帶11省市認真貫徹落實習近平總書記的重要指示精神，把修復長江生態環境擺在壓倒性位置，各司其職、分類施策、因地制宜，著力解決長江流域水資源、水生態、水安全問題，“可以説，長江生態面貌明顯改善，生態優先和綠色發展的新格局正在形成。”

“好的經驗措施大家要加以總結歸納，不斷推廣，切實肩負起‘長江大保護’的責任。”調研期間，萬鄂湘多次懇切囑咐。

肯定成績，更要看到背後隱藏的問題和不足。何況，調研就是奔著問題去的。比如，長江保護與經濟發展的矛盾是否依然存在？污染源頭防治難點如何有效攻破？……通過實地走訪和座談交流，調研組很快發現，傳統經濟發展方式下的大開發對長江索取過度，使其承受了巨大的生態環境壓力。如今來看，長江流域生態環境仍然脆弱，沿江重要湖泊水生態形勢嚴峻，一些支流水質狀況堪憂，環境污染問題還很突出。“懂法”的調研組還不忘發揮“專業”優勢，特別注意到，長江流域一體化保護法治體系尚未建立，依法治水能力仍較薄弱。

解決矛盾的根本，需要靠“法”來調節———這是調研組成員的共識。

目前來看，我國涉及長江的法律有水法、水污染防治法、防洪法、水土保持法等，還有《河道管理條例》《太湖流域管理條例》《淮河流域水污染防治暫行條例》《長江河道採砂管理條例》等行政法規。但調研組認為，這些法律法規缺乏協調統一的原則和目標，或是針對全國一般性情況，或是針對局部流域，或是針對水、土壤、生物等單一要素，部分領域還存在制度缺失，法律之間還不能有效銜接，難以為長江全流域的保護提供有力支撐。

事實的確如此。長江經濟帶體量龐大、情況複雜：覆蓋11個省區市，約佔1/5國土面積，聚集的人口和創造的地區生産總值都佔40%以上。到底該誰來保護長江、怎麼保護、具體哪些責任和義務？恐怕只有法律能説了算！

“我們可以借鑒萊茵河、密西西比河治理的成功經驗，把長江生態環境保護納入法治軌道。”調研組建議，樹立整體性立法思維，統籌考慮各地改革發展、各項區際政策、各類領域建設、各種資源要素，儘快制定出臺長江保護法，對長江流域開發、保護、利用等活動作出原則性規定，為長江大保護提供根本法律遵循。

調研組進一步提到，要以長江保護法為核心，完善相關行政法規及部門規章，對長江流域立體化保護的各項制度作出細化規定，進而形成完備的長江流域生態環境保護法律體系，保障長江流域治理與開發健康有序進行，實現可持續發展。

抱團，共進退

“我住長江頭，君住長江尾。”看似相隔千里的兄弟省區市之間，雖然“日日思君不見君”，實際上“共飲長江水”。既然“共飲”，難道不應該共保護嗎？

不過，“共抓大保護”，很多時候就是難在這個“共”字上。

“河長制工作開展得如何？”“跨區域跨部門聯動治理是否還有阻力？”調研所到之處，萬鄂湘看得細、問得更細。

對於自己轄區和分管領域存在的問題，各地發言代表們剖析起來也絲毫不留情面。比如，重慶市水利局總工程師謝飛直言：“河長制工作涉及上下游、左右岸、不同行業，存在問題多，治理任務重，協調治理難度大。建議國家層面建立跨省市河流聯防聯治機制，統籌流城突出問題治理。”江蘇省發展改革委基礎産業處處長金劍平則感嘆：“長江保護在省際協調困難較大，應儘快實現上下游齊抓共管的局勢。”……

地方的“倒苦水”讓調研組成員感受到問題的緊迫性。調研組還發現，目前長江流域保護和管理涉及水利、環保、國土、農業、林業、漁業、交通等多個部門，沿岸有11個省市區，其上下游、左右岸、干支流往往分屬不同的行政區劃，個別河段還會出現分屬不同行政區劃的兩位“河長”。而且，這些部門和省份還沒有形成統一規劃、統一標準、統一監測、統一執法的機制，九龍治水、分割管理、各自為政，存在“各人自掃門前雪”甚至以鄰為壑的現象，亟須頂層設計，理順權責，聯動執法，協同推進。

“一損俱損，一榮俱榮。”在調研組看來，長江大保護是國家的事、社會的事、部門的事，也是每個人的事，長江上中下游不能相互推諉責任，應該互相抱團，共進退，以協同性理念嚴格執法，建立協調聯動機制，提升治理水準，一起把長江母親河保護好。

具體而言，調研組建議，一方面要注重頂層設計，強調多方協同，成立以生態環境部為牽頭單位的長江流域生態環境保護綜合執法機構，統一決策部署，明確權責劃分。建立長江沿岸各地環境執法協同聯動機制，統一執法標準，規範執法程式。另一方面，要建設長江流域綜合執法網路管理平臺，共用執法資訊，提高執法效率。合力查處跨行政區劃的污染案件和環境違法行為，清理整頓不符合岸線利用要求的産業和項目。依法提高危化品生産、儲存、經營、運輸市場準入門檻，從源頭上防控危化品事故風險。

打破壁壘賴司法

5月中旬，民革中央在上海調研時，記者留意到，名單中還出現了一個單位：最高人民檢察院。

這不是偶然，而是雙方聯合開展的一次調研。“強強聯合”，為的正是找準檢察工作服務長江大保護的結合點和著力點，真正把其中的司法難點問題“挖深吃透”。

近兩年，新修訂的環保法、民事訴訟法等法律為通過環保公益訴訟做好長江大保護工作提供了堅實的法律保障。可以看到，自2015年公益訴訟試點工作以來，檢察機關提起環境公益訴訟工作取得了良好成績。

但在具體司法實踐中，環保公益訴訟依然停留在“説起來容易，操作起來卻很難”的層面。

上海海事法院洋山深水港派出法庭庭長金曉峰向調研組反映，上海海事法院也受理了一些與江、海有關的水域污染損害賠償案件，但以海洋主管部門為原告主張的還沒有。“總的來看，以私益訴訟居多，公益特徵的訴訟少。”

更何況，訴訟少不代表沒問題，“就上海及周邊地區産業分佈和航運發展來看，沿江、沿海生態環境風險還是存在的。”金曉峰的“坦白”恰好説明瞭環保公益訴訟還存在難度，作用還有待充分發揮，可阻力在哪？

“是誰在亂採砂石？非法碼頭究竟藏身何處？非法排污口又在哪？不同污染源對損害的後果如何有效區分？……這一系列問題的取證和鑒定並不容易。”這是一路上調研組成員探討最多的問題，也是阻力的根源所在。

換句話説，環境問題不是單一的，從一個污染環境、破壞生態的行為開始，到檢察機關固定證據、提起環境公益訴訟，這其中的環境情況是不斷變化的，不是三言兩語就能道清楚、核明白的。調研組就多次發現，長江流域部分基層法院環境資源案件審判經驗不足，裁判尺度不統一，個別法院仍受地方保護主義影響，環境案件依然存在立案難、取證難、判決難、執行難等問題。

還有的地方反映情況，説有的檢察機關在對當地重點企業及不作為行政機關提起環境公益訴訟時，會出現成案少、顧慮多、支援弱、鑒定難等情況，環境公益訴訟對長江大保護的支援保障作用還顯薄弱。

“環保公益訴訟工作是做好長江大保護工作不可或缺的重要一環。”調研中，萬鄂湘多次強調，人民群眾對檢察公益訴訟的期望很高，希望檢察機關可以找好切入點，抓好典型案例，切實發揮好檢察機關提起公益訴訟這一制度優勢。

如何更好解決目前存在的資訊滯後、取證難、程式不完備等問題？調研組給出的方案是，以公正性原則強化司法職能，打破地方保護壁壘，提升司法保障能力。“強化司法公正保障，統一判罰標準，才能堅決破除地方保護的頑疾和‘上游污染，下游吃藥’的現象。”

調研組進一步建議，充分發揮海事法院跨行政區劃管轄和專門審判的優勢，由最高人民法院指定上海海事法院、武漢海事法院集中管轄長江全流域內發生的所有水資源污染一審案件。此外，檢察機關應積極探索所轄流域上管一段原則，開展長江流域跨行政區劃生態環境公益訴訟。設立公益訴訟專項資金，補貼檢察機關和社會公益組織所支付的調查取證費、鑒定評估費，免收社會公益組織的公益訴訟案件訴訟費。