我省首個田園綜合體達人村開園（丁安攝）
編者按
加快土地流轉對我市深化農村改革、促進農村一二三産業融合發展、建設綠色都市農業強市、全面實施鄉村振興戰略、推進全域景區化大花園建設，具有十分重要的意義。近日，市政協召開委員月談會，組織市政協委員和特邀專家，圍繞“加快土地流轉，推進農業經營規模化”主題作專題發言，針對存在的問題提出了許多務實管用、切實可行的意見建議。
就在上月底，我省首個田園綜合體——達人村在江北區試營業，中心城區增添了一個夜遊、休閒、觀光新景點。這一創舉的背後是土地流轉所帶來的農村經濟新活力。
什麼是土地流轉？是指土地使用權流轉，具體地説就是擁有土地承包經營權的農戶將土地經營權（使用權）轉讓給其他農戶或經濟組織，即保留承包權，轉讓使用權。土地流轉最大的好處，就是使土地從一家一戶分散經營轉向集中規模經營，有力推進農業經營規模化、專業化。
資料顯示，去年我市農村土地流轉率達到69．3％、規模經營率達到69．2％，分別比全省平均高出12個百分點和14個百分點，連續多年保持全省第一，農林牧副漁業增加值達到320．1億元。
土地“轉”起來，農村“活”起來，生活“好”起來。但成績的身旁依然站立著一個又一個問題，讓政協委員們憂心忡忡。
土地經營合理控制土地規模
土地流轉就是為了擴大土地經營規模，在規模化、專業化生産中凸顯效益。
那麼，當前我市土地流轉後的實際土地規模究竟如何呢？據委員調研，我市農村土地經營規模在100畝以下的佔了規模經營總面積的一半，涉及經營主體3萬餘戶，平均每戶經營面積26．8畝。
“這种經營規模明顯偏小，雖具特色卻難以形成規模效應，設施配套成本依然偏高，不利於現代效益農業發展。”委員們普遍這樣認為。
市政協委員王偉霞等建議，要按照“擴大總量、整合存量、提高品質”要求，制定出臺新的加快土地流轉、促進規模經營的政策措施，在財政、金融、用地、人才、社保、農業保險等方面加大扶持力度，根據不同産業，重點引導擴大規模經營，著力整合20畝以下的小規模經營，提高流轉水準。要根據地域位置、産業基礎的實際，制定出臺區域産業發展規劃和設施建設規劃，以規劃引領土地流轉，促進適度規模經營，提高土地産出率和勞動生産率。
“土地經營規模應該科學適度，不能一味求大。”市政協委員魏章煥的觀點更加理性。他説，寧波現階段較好的組織形式還是“家庭農場”，根據各農戶勞力強弱和技術水準，種植水稻、小麥等全程機械化的糧食作物，戶均承包面積可為500至800畝；種植大棚蔬菜、水果的戶均面積宜20至30畝；水産養殖的戶均面積宜30至50畝。種類不同，規模不等。
達人村農場（丁安攝）
穩定流轉探索中創新前行
奉化江口麥浪農場經營者心頭一直存著顧慮，不敢往手頭經營著的土地中大投入。為什麼？來看一下該農場經營的2300畝土地經營權的租賃時間就大致明白了。2300畝土地的經營權，其中租賃5年期的只有700畝，其餘1600畝是1年期。這麼短的時間，經營者沒有安全感，自然不敢有稍長時間的經營投入。這種情形與土地流轉以提高土地使用效率的初衷是相悖的。
麥浪農場的顧慮是土地流轉過程中種植大戶們一個普遍的隱憂。委員提供的數據顯示，目前全市5年期以上的土地流轉不到流轉總面積的一半，10年期以上的僅佔兩成。租期短，直接導致農業經營主體不敢投入，同時制約了工商資本進入農業領域，難以形成多元投入機制。
土地流轉過程中，擁有經營權的農戶一般都不願與種植大戶簽訂較長期限土地租賃協議。這是因為隨著各地現代農業的快速發展，土地租費也“水漲船高”，農戶怕簽長了自己吃虧。王偉霞委員提供了這樣一組數據：我市土地租費已從2005年的平均400元／畝，上漲到目前的平均1000元／畝，特別是那些種植葡萄等經濟作物的田塊和雜交稻制種田，價格達到平均1400元／畝，個別地區更是高達1800元／畝。土地租費的快速上漲助長了農民的“惜租”心理，不願意與經營主體簽訂長期流轉合同。
“穩定而較長的流轉期限，是規模經營主體穩定生産、擴大規模的前提，是使更多資本和技術投入到農地經營的基礎，是提高農地規模經營綜合效益的基石。”市政協委員張華為延長土地流轉期限提出三條建議：一是積極探索更加市場化的農地流轉價格機制，組織對農地長期流轉使用價格進行綜合研究和局部試點，將長期流轉價格細分為基本物權價格及超額利潤分成等部分。二是實行更加多樣化的農地流轉收益兌付機制，形成一次性兌付、分期兌付、按實際收益分成兌付、盈虧共擔兌付等多種兌付機制，由規模經營主體和農戶自願選擇並簽訂標準化合同。三是探索政府指導下保險業介入流轉租金支付的方法，由保險機構一次性向農戶支付全額流轉租金，並逐年或分期向經營主體收取，減少合同兌現環節産生糾紛的可能性，減輕經營主體對較長流轉期限的投入壓力；同時，加強政策性的規模經營保險産品設計，提高經營主體抗風險能力。
與經營權租賃時間相比，土地所有者村集體在土地流轉過程中的角色缺位也是一大隱憂。一些村土地流轉全部由農戶與種植大戶直接進行，常常導致種植大戶接手的土地東一塊西一塊沒有連成片。奉化浦口王村一種糧大戶的400畝土地，分散在村四週，光抽水機就需要30多臺，生産管理不便，成本不斷增加。
市政協委員王德彪等建議，要建立健全村級土地流轉工作機制。農村土地經營權以村集體為單位統一向土地承包大戶流轉，是一種比較科學合理的模式。如奉化西塢東陳村、山下地村等，由村兩委會出面，把村裏願意流轉的農戶承包土地先統一流轉給村集體，然後由村裏按照統一的價格，劃分區塊再租賃給種植大戶。整村連片長期流轉既可以穩定土地流轉關係，也方便種植大戶的生産經營和管理。這一模式應該作為政策固定下來。
“村兩委會出面，實際上就是在保障承包戶承包權益的基礎上，增強作為土地所有權者的村集體土地調整和適配的權利，適度恢復村集體在雙層經營體制中的角色地位，有利於延長土地租賃時間等問題的解決。”特邀專家許文東説。
此外，隨著我市農業生産成本的上升，種糧大戶收益減少甚至出現虧損。據測算，今年我市種糧大戶的大概生産成本，早稻為1442元／畝、連作晚稻為1509元／畝、單季為2008元／畝、小麥為940元／畝。生産成本上升致使種糧大戶流動資金緊張，加上銀行貸款難度大、利率高，個別地方已經出現了種糧大戶拖欠村集體土地流轉租賃費的情況。王德彪等委員建議，各級政府要進一步完善農業扶持政策，繼續在農業補助、貸款貼息、産業指導、糧食生産功能區保護、農産品加工銷售等方面加大扶持力度，積極促進農業適度規模經營，有力推動農業高品質發展。要建立健全農村土地流轉風險保障機制，從有關土地收入分配用於支農的財政資金中安排一定額度，設立土地流轉專項基金，推行土地流轉履約保證保險，讓經營主體能夠放心投入。
丁安繪
職業農民朝“全科生”方向培養
農村有希望的田野，農業有廣闊的前景。2009年，剛剛走出大學校園的寧波姑娘姚春梅，在洞橋鎮梁橋村租下了110畝土地，投資近百萬元，創辦起心目中的“百果園”，成了一名“農創客”，當起了新型職業農民。
近年來，像姚春梅這樣大學畢業後以“農民”為職業的年輕人還不少，據不完全統計，我市有185名大學畢業生紮根農村，從農戶手中租賃了大片土地，在鄉間地頭開啟自己的創業之路，當起新型職業農民。
但是，從全市來看，這樣的新型職業農民依然太少，現在的大多數農業經營戶還是沿用傳統的作業方式，懂技術、會管理的不多，與現代化經營要求差距甚大。現代化經營要求職業農民，不僅是懂得農業種養殖技術的“專科生”，而且還是懂市場經營之道的“全科生”。
“土地流轉的目的是實現種植業的規模化和專業化，提高農業生産效率，但規模化不代表專業化，種植大戶不等於種植能手、經營能手。”有委員指出，現實中的土地流轉大戶，有的經濟實力差，過分依賴貸款，為獲取國家補貼，盲目追求規模；有的經營能力差，管理粗放，過分依賴雇傭人員，做“撒手掌櫃”；有的項目選擇不準，投資水果、蔬菜、花卉等非糧食農作物，不能很好地把握銷售市場。
委員們建議，各級政府要建立土地經營主體準入機制，努力提高引入經營主體的經營水準和檔次。同時，引導農民向專業大戶、家庭農場等新型農業經營主體有償轉讓土地使用權，在實踐中支援培育一批懂技術、會管理、善經營的新型職業農民和現代農業領軍人才隊伍。
丁安繪
規範合同讓農戶和經營者吃下“定心丸”
“農村土地流轉有待規範，部分土地流轉無序、隨意，這為日後發生糾紛埋下了‘導火線’。”部分委員一針見血地指出了土地流轉中存在的隱患。
據了解，我市土地流轉中不規範行為主要表現在以下三個方面：一是部分土地流轉雙方僅為口頭約定，沒有簽訂流轉協議。全市土地流轉中訂立合同的面積為119．1萬畝，佔流轉總面積的78．6％。有的雖然簽了合同，但農戶看到種植收益好時要求“額外加租”，或者要毀約拿回土地，糾紛時有發生。二是流轉協議不規範，內容過於簡單，對雙方權利義務及違約責任等缺乏明確具體的規定。三是有的合同未經管理機構審查，如當事人雙方出現糾紛，難以解決。土地流轉登記備案制度執行不到位，特別是當流轉雙方均為本地群眾時，很少有登記備案的。
市政協委員趙建平指出，在依法治國的大環境下，提高全民法律意識是做好每項工作的法制保證。一方面要提高土地流轉中相關政府部門的法制意識，必須在堅持自願、不改變土地用途及不損害農民利益的原則下推進土地流轉工作；另一方面要加強土地承包者和經營者的法律意識，堅持在流轉過程中必須訂立合同，且合同的內容應具體、明確，維護合同的穩定，保證土地流轉在法制的框架下順利進行。
“規範土地流轉程式，促進土地流轉規範化和法制化，勢在必行。”趙建平委員認為，農村土地流轉早期為親戚鄰居間的代耕代種，以後逐步發展到經營權的轉讓、轉包、出租及承包權的互換等，到目前，整村、跨村的流轉已成為趨勢。農村土地的所有權是以村為單位的集體所有權，跨村流轉甚至跨鎮（街道）流轉勢必突破原有的所有權界限。對此，政府部門應做好引導和規範工作，特別是在設立以政府和村為主的土地流轉服務機構基礎上，適度引進社會服務機構，擴大土地流轉服務平臺，保障各方的最大利益。
委員們還建議，要督促土地流轉雙方簽訂規範的流轉合同並登記備案，一旦訂立流轉合同，土地流入方需交納一定數量的風險保證金或提前支付土地流轉金，以防範流入方無法履約情況的發生。要全力推進農村土地承包確權登記頒證工作，讓農民吃下承包經營權證這顆“定心丸”。要加強土地流轉的監督管理，進一步明確區、鄉鎮、村的工作職責，建立土地流轉日常監督制度，及時發現問題，及時妥善調解和處理土地流轉糾紛，促進土地流轉規範化發展。要建立健全土地流轉糾紛調處機制，形成包括協商、調解、仲裁、訴訟等多渠道調處土地流轉糾紛的工作機制，維護流轉雙方的利益和農村社會的穩定。
農業豐則基礎強，農民富則國家盛，農村穩則社會安。農村土地流轉是一項利國利民的大事，是實施鄉村振興戰略、實現農業現代化的必由之路。全社會必須形成各方關注、持續發力、久久為功的氛圍，讓土地流轉轉出現代農業的“寧波經驗”，轉出“農業增效、農民增收、農村增美”的金色畫卷。
