石文先：全面預算績效管理關鍵在“削足適履”

中共中央國務院近日下發《關於全面實施預算績效管理的意見》（以下簡稱《意見》），指出這一頂層設計旨在破解當前預算績效管理存在的突出問題，以全面實施預算績效管理為關鍵點和突破口，推動財政資金聚力增效，提高公共服務供給品質，增強政府公信力和執行力。

從2014年9月，國務院出臺《關於深化預算管理制度改革的決定》，到今年《意見》的下發，十八屆三中全會確立的國家財稅體制改革力度正在不斷加大。而從內容的深度及覆蓋廣度，《意見》可看作是前者的全面升級版，説明加快構建現代國家財政體系的重要性以及全面提升國家治理能力的緊迫性。

就內容而言，《意見》至少體現了三大亮點，可謂抓住了“預算”的“牛鼻子”。

亮點一，體現了“鐵決心”。《意見》首先明確了預算績效的管理責任主體。地方各級政府和各部門、各單位，成為預算績效管理的責任主體。項目責任人，對項目預算績效負責，對重大項目責任人實行績效終身責任追究制。再者，《意見》引入了預算績效管理外部審查監督機制。人大、審計外部監督機制、外部監督力量的剛性介入，既有利於避免政府“自我監督”的“燈下黑”，又為監督機制構建起了完整閉環。考核也被納入政績考核體系，績效管理考核結果將作為各級政府績效和幹部政績考核指標，作為領導幹部選拔任用、公務員考核的重要參考。無論從考核主體的確認，還是到內外監督體系的構建，《意見》中明確的這些內容，都體現了中央對預算績效管理的“鐵手腕”和“鐵決心”。

亮點二，體現了“全維度”。《意見》提出要從“全方位、全過程、全覆蓋”三個維度推動績效管理全面實施。全方位預算績效管理格局，提出既要實施政府預算、部門和單位預算績效管理，又要對政府政策和投資項目實施績效管理，這充分體現了預算績效管理的“全覆蓋”。全過程、全覆蓋預算績效管理格局中，提出各級政府和政府部門收支預算全面納入績效管理，實行全週期跟蹤問效。動態評價調整機制的建立，將有力推動財政資源配置效率，增強財政可持續性。績效理念和方法的深度融入預算編制、執行、監督全過程，也將構建起事前、事中、事後績效管理的閉環系統，同時充分體現到預算績效管理的全過程。

亮點三，體現了“重評價”。財政資金管理是國家治理能力高低的重要體現。尤其在當前國際經濟形勢高度複雜，國內經濟增長壓力不斷加大的宏觀經濟背景下，每一分財政資金的取捨與流向都具有重大意義。財政資金綜合效益最大化，光靠“算”顯然難以實現。只有為預算配上合適的“馬轡”，財政資金才不會成為“脫韁的野馬”。“馬轡”編織是一項高度科學系統工程，必須依託、依靠專門的評價機構。《意見》關於“引入第三方機構參與績效評價”的表述，為規範透明、標準科學、約束有力的預算績效評價體系構建奠定了基礎。

好政策還須真落實。在我國從全面預算管理走向全面預算績效管理的國家財稅體制改革關鍵變革期，抓住了“預算管理”的“牛鼻子”，但要真落實，去除長期阻礙財稅體制改革發展的藩籬，更重要的是政府“心態”的轉變。

要從“大全”向“強精”心態轉變。弱績效管理時代，政府大多通過人員擴張，來實現相應事權的匹配。但這種擴張通常意味著工作效率的降低和惰政的産生。進入全面績效管理時代，政府必須通過人員效率的提升，實現由“大而全”向“強而精”的轉變。

要從“無限”向“有限”轉變。弱績效管理時代，政府習慣了財政權力的無邊界化，不但降低了財政資金使用效率、容易滋生腐敗惡行，也刺激著政府對資金的支配慾望，為地方債務風險埋下隱患。走向全面績效管理時代，政府必須回歸管理本位，著力於社會公共服務能力和水準的提升。

要從“無畏”向“有畏”轉變。在“花錢必有責，失職必追責”的全面預算績效管理時代，政府原來的“花錢”衝動會得到極大遏制。同時，終生追責制度的建立，必然導致政府集體、公務人員個人對財政資金使用的收斂，從而在財政資金的支配使用上實現法律意義上的敬畏。

如果説政府是“足”，市場是“履”，以往因軟約束而膨脹的“足”，在全面預算績效管理時代，顯然必須大力“瘦身”，主動緊隨“履”的變化。而政府只有用“削足適履”之志，行“量體裁衣”之果，財政資金才會“好鋼用在刀刃上”，全面績效管理才會得到根本保障。（作者係全國政協委員、中審眾環會計師事務所首席合夥人）