劉克崮：扶貧攻堅 金融當先

目前，我國農村地區金融體系不健全，金融機構數量少、種類單一，農民創業貸款難比較普遍，影響了脫貧致富的進度。2016年7月9日，由中國小康建設研究會主辦，中國小康建設研究會金融委員會（籌）承辦的“中國農村金融創新發展論壇”在京召開。與會人士認為，農村金融是我國金融體系中最為薄弱的環節，發展農村金融，是脫貧攻堅、全面建成小康社會的必然要求。在此，刊登兩篇論壇上的發言材料，以期為攻克這一難題提供參考。

2015年底，中央提出堅決打贏脫貧攻堅戰，確保到2020年所有貧困地區和貧困人口一道邁入全面小康社會。金融是扶貧的主力軍，要為這一目標的實現做出應有的貢獻。金融扶貧的主體是金融機構，農村金融機構的壯大，離不開政府政策的引導和支援。近一年來，我到10多個省區進行了調研，認為目前在扶貧金融工作中，仍然存在農村金融組織結構失衡和政策引導不力等問題，亟須加以解決。

問題一：

參與扶貧的金融機構量少、力量弱

目前，全國尚沒有主要為農戶特別是貧困農戶服務的國有大型金融機構。工行、中行、建行在縣域基層網點少，業務佔比很小，扶貧參與度極低；涉農業務較多的農行主要面對農村大中型基礎設施和企業，基層網點少，且因上市受股東逐利約束，難以深入服務農戶特別是貧困農戶；郵儲行在農村網點雖多，但放貸能力弱，大多只存不貸。

農村小微型金融機構數量也較少、實力較弱。農村信用社、農村合作銀行，鄉鎮網點雖然較多，但貸存比受控較嚴，又有自身逐利的衝動，基層可貸資金有限，供不應求；一些農村信用社、農村合作銀行改制為農商行後，逐利傾向更強，與鄉村、農戶漸行漸遠，加劇了縣域資金外流。村鎮銀行受主發起行和一縣一行的設立限制，數量少、規模小、涉貧淺；村民資金互助組織資金以財政為主，來源單一，互助組織內部治理結構、管理和風險控制水準欠缺，鮮有其他資金投入；絕大多數小額貸款公司自主定位在服務小企業，且資金來源受單一股東持股比例和兩個銀行業金融機構外源融資比例（1:0.5）的限制，大多無力也無心理睬農戶。

問題二：

支援政策規範性、梯次性不夠，引導力不強

國家涉農、扶貧的財稅優惠政策不少，也取得了一定成效，但這些政策之間及各自內部的結構不夠合理、不夠協調，嚴重影響整體效果。

在調研中發現，有的地方金融準入政策偏緊，未能構建起金融扶貧的寬鬆環境。如村鎮銀行設立仍較難，且受到一縣一行的限制。惠及17省區、數十萬貧困農戶的中和農信項目管理有限公司，在各地分散申報建立放貸機構，舉步維艱，仍無法建立扶貧小貸公司總部跨省經營。

對直接服務於貧困農戶的金融機構和業務，缺少“特惠”財稅政策，引導效力明顯不足。當前對金融機構農戶小額（10萬元以下）貸款的利息收入免征增值稅、減徵所得稅等政策，展現了財稅部門支援扶貧的熱情和力度，“普惠”效果較好。但因貧困農戶的貸款額度大多低於3萬元，“特惠”效力不足，一些地區的財稅金融政策未能較好地區分低保貧困戶、一般貧困戶、普通農戶和有帶動貧困戶作用的其他較強農村經濟體之間的差異，影響政策的引導效力。

有些地方貸款貼息面過寬、度過大。這種做法雖有降低農戶用款成本的正面作用，但負面作用明顯：既降低了財政資金的使用效率，又干擾了貸款市場的真實價格信號，損害市場機製作用的發揮。

部分地區的金融政策不規範，財政涉農、扶貧資金名目多、目標散，引導力不足。比如缺少專門的扶貧再貸款，難以精準服務貧困農戶；缺少統一的、針對主要扶貧金融機構和業務分賬下的定向降準政策；一些地區對扶貧貸款利率實行限控政策，存在分散、粗放、規範性差等問題，影響市場價格信號配置資源基礎作用的發揮。

此外，一些地方普遍反映，扶貧貸款風險分擔機制不足，分擔比例缺乏梯次性。目前僅有部分地方建立了貸款風險政府分擔基金，且因地方財力有限，基金規模較小；分擔比例缺乏梯次性，未體現不同層次農戶及不同層次貧困農戶的風險差異，有的地方政府對貸款風險“全額兜底”，金融機構幾乎不承擔壞賬風險，風控機制極度弱化。

建議一：

增加金融有效供給，讓農戶貸款有門

去年12月，我到四川省南充市調研了一個叫美興的小額貸款公司。該公司成立於2007年，專門為無法獲得或無法充分獲得金融服務的農戶、個體工商戶和中小微型企業，提供小額貸款。目前該公司已在四川全省7個城市設立分公司，擁有有效客戶18189戶，貸款餘額5.80億元，戶均餘額3.2萬元，為眾多貧困戶創業致富提供了啟動資金。

南充市順慶區大林鄉的老周就是受益者之一。老周家生活一直比較困難。後來養雞，但因養殖規模小，收入有限。2012年2月，老周的養雞場準備擴建，可新建雞棚錢不夠，周圍鄰里能借的都借了，銀行貸款手續又太過繁瑣，後來他來到美興小額貸款公司貸款20000元。

靠著這筆貸款，老周開始了他的創富之路。如今雞舍由2個棚變成了現在的6個棚。母雞數量也由當初的6000余只增加到現在的18000萬隻。“兒子現在也跟著我經營著雞棚，我養雞産蛋，他跑銷路送貨。一家人還在南充市內買了一套大戶型房子。”老周高興地表示。

老周的例子錶明，解決農村貸款難題，應以增加貧困和中下層農戶金融有效供給為目標，改革調整農村金融組織結構。措施之一就是建設多種新的縣域內的鄉村扶貧微型放貸機構，如鄉村農民銀行，位在縣域內、以鄉村為主、以貧困和中下層農戶為主筆均貸款0.1-5萬元；如鄉村農民小貸公司，將現有向中下層農戶、貧困農戶提供服務的優秀小貸公司、貸款公司、融資租賃公司等小微型金融機構，轉型建為鄉村農民小貸公司，主對中下層農戶和貧困農戶服務，享受財稅金融扶貧特惠政策，將來可部分發展成鄉村農民銀行，等等。

應重點發揮大型國家金融機構批發融資服務等功能，鼓勵國開行、農發行、郵儲行為主的大型金融機構建立扶貧事業部，向開展扶貧業務的小微金融機構提供批發融資等服務；明確農村信用社對貧困農戶放貸的主力責任，繼續限定農商行（農合行）以在縣域內範圍開展金融服務，以減少縣域存款資金外流；.將中和農信項目管理公司改型為全國性鄉村農民扶貧微貸公司，定位在貧困地區縣域內農民微型貸款公司，可在各省、市縣設分支機構。

還要發展縣域農業保險和融資擔保公司。在各縣設立不以盈利為目的政策性農業保險公司，在省級設立再保險公司分擔風險，註冊資金由財政全額或部分出資並吸收社會資本參與。

此外，可嘗試探索其他多種新型農村扶貧金融模式。鼓勵各地、各類金融機構積極探索、試點紮根鄉村、面向貧困和中下層農戶的多種新型農村扶貧金融模式，如網際網路金融、電商+扶貧金融、農業特色小保險、小型農業眾籌等多種金融扶貧創新模式。在農民專業合作社規範開展內部信用資金互助。

建議二：

通過“特惠”政策引導、支援扶貧金融機構發展

如何引導各類金融機構願意為農戶脫貧致富保駕護航，需要國家優惠政策的引導。

建議國家充分發揮政府政策的引導作用，給予開展扶貧業務的各類金融機構規範、精準、協調、高效、適度的財稅金融扶貧“特惠”政策，引導那些對貧困和中下層農戶“特親”的扶貧金融機構的創立和發展。

限、獎並用，嚴控貧困資金外流。一是限制農村信用社（農合行、農商行）資金外流。為減少農村信用社依靠純吸儲、買債和炒股獲益而造成的存款流失，應規定位於貧困地區的農村信用社（農合行、農商行）存貸均留于本縣，其中，存款的80%必須應用於本縣。二是凡是符合審慎經營要求且扶貧貸款達到一定比例的縣域金融機構，一律享受同樣的存款準備金率下調政策，額外增加縣域法人金融機構上交存款準備金同等數額的再貸款政策。三是根據各地扶貧信貸資金供求情況和脫貧任務輕重，實行梯次差異的扶貧再貸款供給辦法，繼續給予利率優惠。四是取消非低保貧困戶的貸款利率上限控制，維護健康、真實的市場價格信號。允許金融機構根據自身成本風險及享受的優惠政策，依法合理確定利率上浮水準。

構建扶貧金融的梯次性寬鬆準入環境。允許一縣開設多家村鎮銀行；允許中和農信項目管理有限公司以扶貧小額貸款集團公司身份跨省經營；允許設立區域性扶貧小額貸款公司等等。

繼續推進利率市場化；央行再貸款要向扶貧金融機構梯次性傾斜；實行扶貧貸款過渡性梯次貼息補助政策，對納入低保的貧困戶全額貼息，對非低保貧困戶貼息50%；建立穩定的政府扶貧貸款風險補償梯次分擔機制；對服務貧困農戶及中下層農戶的扶貧金融機構給予梯次性的稅收優惠政策，比如對建檔立卡貧困戶放貸餘額超過總量60%的金融機構，增值稅和所得稅全免等等。

引導擔保和保險公司開展梯次扶貧業務，適當新建擔保機構。引導現有擔保和保險公司增加或拓展扶貧擔保和保險業務。

還應創新人才培養模式，普及金融知識。通過選派貧困地區經濟管理部門的管理人員到專業金融院校集中培訓、到金融機構挂職工作等多種方式，提高管理人員的金融素養。加強現代金融知識的宣傳與普及，推進“金融知識送下鄉”等項目，對貧困地區的各級幹部和貧困農戶進行金融知識培訓，努力在貧困地區營造良好的金融生態環境。

此外，應建立針對貧困農戶金融業務特點的考核評價機制，實行差別化考核。一是具體考核對貧困農戶貸款發放情況，充分考慮貧困農戶和低收入農戶金融業務風險高、成本高的特點，適當提高不良貸款容忍度。二是對於大型金融機構中專門服務貧困農戶的專營機構，允許單列信貸計劃、單獨配置人力資源和財務資源、單獨客戶認定與信貸評審、單獨會計核算。

産業扶貧是最有效的、可持續的“造血式”的扶貧，有了完善的農村金融體系保駕護航，農民創業貸款不再難，脫貧也就指日可待了。

（作者係十一屆全國政協委員、中國普惠金融聯席會會長。本文為在“中國農村金融創新發展論壇”上的發言，有刪節）