編者按：丹江口庫區是南水北調中線工程的核心水源區和大壩加高工程所在地，在保障水質，保證京津冀等北方地區飲用水安全上，肩負著重大政治經濟社會責任。農工黨湖北省委的關於請求國家制定《丹江口庫區經濟社會發展規劃》的建議，獲得了國務院副總理曾培炎簽批：“請發改委閱研。”建議被國家發改委，並著手制定了《丹江口庫區經濟社會發展規劃》。農工黨湖北省委會上報農工黨中央提案，農工黨中央採用並提交十屆全國政協會議，獲十屆全國政協優秀提案表彰。
丹江口庫區是南水北調中線工程的核心水源區和大壩加高工程所在地，在保障水質，保證京津冀等北方地區飲用水安全上，肩負著重大政治經濟社會責任。目前，南水北調中線工程已全面開工建設，壩區移民搬遷已順利完成，庫區移民也即將啟動，庫區經濟社會發展將面臨新的佈局和調整。為保護好水質，實現“南北雙贏”，建議國家按照支援三峽庫區經濟社會發展的做法，制定《丹江口庫區經濟社會發展規劃》，明確丹江口庫區産業發展方向，制訂相關扶持政策，把丹江口庫區建設成為經濟發展、社會進步、生活安定、環境優美的新型生態經濟區。
一、制定《丹江口庫區經濟社會發展規劃》的必要性
（一）丹江口庫區具有特殊的生態地位
丹江口水庫是南水北調中線工程的引水處，丹江大壩加高工程按170米水位正常蓄水後，淹沒涉及湖北、河南5個縣市區，41個鄉鎮，淹沒庫區土地面積307.7平方公里，庫岸線全長4610.6公里。國務院確定了中線2010年通水目標，一期有效調水量95億立方米，丹江口庫區由此成為國家重要戰略資源的承載地和全國水源保護最為敏感的地區，直接關係到華北特別是京津等地的飲用水安全問題。
（二）丹江口庫區生態環境建設任務十分艱巨
水源保護是投資逾千億元的南水北調中線工程的基本前提和重要目標。雖然丹江口水庫水質現狀總體良好，但由於自然條件的限制，以及庫區經濟發展落後，財力匱乏，投入不足等方面的原因，庫區生態環境形勢不容樂觀，生態建設任務極其繁重。
一是水土流失狀況仍很嚴重。根據2000年遙感調查，庫區總面積13943平方公里,其中水土流失面積7292平方公里,佔庫區總面積的52%，比全國水土流失面積37%的比例高出15個百分點，是全國水土流失較為嚴重的區域之一。由於地方財政困難，國家每年投入有限，庫區每年能夠治理的水土流失面積不到水土流失總面積的3%。
二是城鎮環境基礎設施薄弱。庫區各縣市及鄉鎮目前均無污水處理廠和垃圾處理廠，大量的污水及垃圾直接進入水庫，對庫區水質構成威脅。
三是面源污染日益突出。據1997年以來的丹江口水庫水質監測結果，丹江口水庫總氮濃度達到1.2毫克/升左右，超過地表水環境品質標準Ⅱ類標準的1.3倍左右，其主要是農業面源污染所致。據統計，十堰市每年化肥使用量為10萬噸左右（其中氮肥6萬噸左右），農藥使用量年均達2000噸。控制農藥、化肥的使用，防治面源污染將是庫區面臨的一項新任務。
四是點源污染防治亟待加強。十堰市境內企業除東汽公司等專業廠外，地方工業規模小，生産工藝相對落後，對污染治理和廢物綜合利用的能力不足，全市重點工業污染源99家，有48家未實現達標排放。超標排放企業主要為醫藥化工類，特別是黃姜加工生産水解物、皂素的企業，廢水超標排放現象嚴重。
（三）南水北調給庫區經濟社會發展帶來嚴峻挑戰
一是水質標準要求高，庫區産業發展受限。丹江口庫區是北京、天津等北方城市飲用水源地，特殊的調水用途，對庫區産業發展提出了高標準的要求。在農業發展上，為減少面源污染，庫區要對農藥、化肥的施用實行嚴格控制，要改革傳統生産技術，優化農業産業佈局，在追求高産、優質、高效的同時追求生態、安全目標；在工業發展上，庫區要嚴格限制各類經濟開發活動和禁止排污行為，關停一批污染嚴重企業，限期治理一批重點污染企業，永久性禁止高污染企業，採用高新技術和先進適用技術改造提升傳統産業，推行清潔生産，發展迴圈經濟；在第三産業發展上，水上旅遊業、交通運輸業等也將受到嚴格限制。
二是淹沒涉及範圍廣，庫區發展佈局急需調整。大壩加高蓄水後，淹沒庫區城鎮16座，受影響人口22.35萬人，其中十堰市鄖縣柳陂鎮，丹江口市浪河、均縣鎮的淹沒及影響比重分別為69.4%、46.1%、100%，庫區自然生態體系、生産生活體系需重構；淹沒耕園地25.6萬畝，庫區人口、資源和生態環境的矛盾更加突出；淹沒公路1242.9公里，橋梁35座，碼頭464處，交通運輸體系被打亂，在一定時期內，庫區群眾行路難、吃水難、用電難的問題將更加突出；淹沒工礦企業163個，庫區工業發展佈局需作戰略性調整。
三是移民安穩致富難，就業壓力大。南水北調工程幾十年議而不決，不上不下的反覆，嚴重制約庫區經濟的發展，加之自然因素，致使庫區呈現綜合性的整體落後狀態。庫區總人口257.8萬人，其中農業人口190.2萬人，農民人平耕地僅0.5畝，2003年，庫區農民每人平均純收入僅有1494元，比全國低1128元。丹江口大壩加高蓄水後，規劃農村生産安置人口26.79萬人，規劃出縣安置12.29萬人。社會重組將導致庫區農村不穩定因素增加，確保移民“遷得出、穩得住、逐步能致富”的任務十分繁重；庫區城鎮移民就業困難，部分城鎮移民處於失業和半失業狀態，有的靠“低保”或移民補償金過日子，庫區不少區縣的實際失業率已超過8％。大壩加高工程淹沒涉及的庫區工礦企業，計劃轉産31家，關停破産29家，搬遷重建100余家，由此將會為庫區帶來更為嚴峻的就業壓力。
四是現有稅源受損，財政支出壓力加大。據十堰市初步測算：121個淹沒企業搬遷重建，在遷建期內，減少稅收8000余萬元；丹江電站因調水發電量大幅減少，減少地方稅收6000余萬元。僅此兩項合計減少地方財政收入1.4億元，佔目前全市財政收入5%以上。
五是具有比較優勢的黃姜産業污染較重，急需尋求和培植新的支柱産業。由於十堰獨特的地理氣候十分適宜黃姜生産，加之近幾年皂素市場看好，山區農民種姜積極性高漲，十堰黃姜産業發展迅猛。2003年，全市黃姜種植面積已達76萬畝，約佔全國黃姜種植面積的一半；種姜農民達100萬人，年種姜總收入近8億元；全市建起黃姜加工企業60余家，年生産皂素2250噸，銷售收入近6億元，為地方提供財政收入5000多萬元。其中被授予“中國黃姜之鄉”的鄖西縣，黃姜面積達30萬畝，佔全縣耕地總面積的61%，2004年黃姜産業實現GDP3.56億元，佔全縣GDP的25%，是鄖西縣富民強縣的支柱産業。但由於黃姜加工污染問題沒有解決，目前，十堰市已將黃姜種植面積由2003年的76萬畝調減到30余萬畝，黃姜加工企業由60多家減少到27家，培植壯大新的支柱産業迫在眉睫。
（四）庫區産業發展現狀與水源保護要求不相適應
經濟發展與水源保護是有機統一的。經濟發展是水源保護的根本保證，水源保護是經濟發展的基本前提。但在具體工作中，它們往往又是相互矛盾的，在欠發達地區，經濟發展是以犧牲環境為前提，水源保護是以限制發展為代價，實現兩者的有機兼顧説起來容易，做起來很難。為保水質，庫區的産業發展方向要滿足經濟發展與水源保護的雙重要求，而目前十堰産業發展水準離長遠保水質的要求還有很大差距。
一是經濟總量低，經濟結構和投資結構不合理。庫區三次産業結構層次偏低，各産業本身素質不高，傳統産業佔主導地位，三次産業之間及産業內部不協調。以十堰市為例，在一産業中精深加工農産品佔農産品總量的比重低，品牌農産品少。2004年，全市農産品加工業産值17億元，佔全市農産品總産值的30.9%，有機、綠色無公害品牌農産品産值5億元，佔全市農産品總産值的9.1%。在二産業中高新技術産業弱小。2004年全市高新技術産業37.6億元，佔全市工業總産值比重只有7.3%。在三産業中新興服務業塊頭小。2004年全市新興服務業增值18.03億元，佔第三産業增加值比重只有19%；庫區生産性投資比重低，民間投資不活躍。大多數企業規模小，技術水準低，環境污染嚴重，市場競爭能力弱，支撐庫區經濟發展的能力明顯不足。
二是城鎮化水準低，區域發展不和諧。2004年，全國城鎮化率為40.53％，而庫區僅為29％。受産業發展、交通區位影響，多數城鎮屬內向型消費城鎮，無産業支撐，城鄉經濟關聯度低，城鎮及農村居民收入差距大，發展極不平衡。
三是發展的基礎薄弱，發展後勁不足。庫區基礎設施薄弱。除丹江口市外庫周各縣尚無高等級公路，特別是農村公路路況極差，現代交通網路尚未形成；庫區教育基礎薄弱，勞動力整體素質不高。
四是財政極度困難，收入結構不合理。丹江庫區各區縣基本上都是吃飯財政，縣級財政剛性支出多，負債大。財政收入結構不合理，多數僅靠投資派生的一次性稅源作為增長點，經濟內在動力不足，財政收入不穩定。
（五）國家支援三峽庫區建設的成功經驗值得借鑒
國務院2004年制定的《三峽庫區經濟社會發展規劃》中，明確提出了三峽庫區經濟社會發展目標，並設立了三峽庫區産業發展基金和移民後期扶持基金，為三峽庫區經濟社會發展創造了重要的條件。南水北調工程與三峽工程同為國家投資為主的跨區域的特大型水利工程，兩者工程性質類似，相隔時間短，空間距離近，庫區同屬貧困地區。但兩者又有不同，三峽工程是以發電為主，具有顯著的經濟效益，而南水北調工程是以調取飲用水為目的，屬於準公益事業，對為之作出犧牲的庫區的反哺能力不及三峽工程，對未來庫區發展的限制性因素更多，因此，國家應按照科學發展觀“以人為本”的精神和公平公正原則，從現實和長遠兩個層面考慮，為丹江口庫區提供至少是不低於三峽庫區的優惠政策，以加快丹江口庫區生態建設步伐，保護優質水源，實現庫區經濟社會環境生態協調發展。
二、《丹江口庫區經濟社會發展規劃》中需明確的政策
（一）設立丹江口庫區國家級生態特區，實行特殊的管理體制。將丹江口庫區設立為國家級生態特區，既受省級政府的管理，又受中央政府的重點支援，是為重大工程項目專設的生態特區與經濟專屬區，中央政府對其實行計劃單列，專門為庫區制定建設與管理辦法，或頒布相關法令進行依法管理。
（二）採用傾斜性的宏觀調控政策。一是設立庫區産業發展基金，每年從預算收入中提取適當比例或從售水收入中提取適當比例組成庫區産業發展基金，專門用於庫區特色産業建設，實現庫區經濟一體化。二是加大財政轉移支付力度，適當提高中央扶貧資金的規模和扶貧年限，國家和地方分配各項常規經費時對庫區優先照顧和增加投入。三是中央和地方應對庫區實行西部大開發的稅收優惠和減免政策或享受高新技術開發區優惠政策，鼓勵庫區外貿出口創匯實行優惠的外匯留成政策，建立保稅區；運用差別稅收政策調節産業結構，對生態環保型産業給予低稅或免稅。四是對因調水需要庫區工業及城市生活廢水排放標準由Ⅱ級提高到Ⅰ級而增加的産業運作成本，由國家給予補助；加大的生態建設及維護投入應納入財政轉移支付範圍，或通過設立丹江口庫區及水源區生態建設保護基金的方式予以解決。五是實施金融扶植政策。中央銀行應加大對基層商業銀行授權授信力度，為庫區建設提供有力的信貸支援，利用差別利率增加對庫區企業和農村開發貸款以及政策性貸款；大力發展庫區的資本市場，積極推進有條件的企業上市融資，多渠道擴大發展資金來源。同時探索適合工程特點的其他金融服務方式。
（三）加大對庫區基礎設施建設的投入力度，切實改善庫區生産生活條件。國家應加大對庫區電力、公路和大項目的投入力度，提高庫區城鎮化水準，發展生態經濟型城鎮，積極培育和發展城鄉市場，加快構建級次分明、結構合理、點軸相連、互動並進的城市和小城鎮協調發展的城鎮體系。同時加大對庫區人畜飲水、農村道路、農村沼氣、農村水電、灌區配套改造和微小型水利等“六小”工程，以及農村電網、中小學危房改造、農村公共衛生設施等方面的投入力度，並比照西部大開發的政策，解決庫區生態移民問題。
（四）加強庫區移民社會保障。利用財政信貸政策加大對庫區移民扶持的力度，每年從預算收入中或工程建設資金中按適當比例提取資金，建立長期性的庫區移民後期扶持基金，專門用於移民的扶貧、開發與發展。對未實現再就業的搬遷關破企業下崗失業人員，積極促進其就業和再就業，對其中符合低保條件的，由當地人民政府依據《城市居民最低生活保障條例》規定予以最低生活保障，庫區低保補助資金缺口，由中央對地方實行財政轉移支付。
（五）國家部委相關政策和項目向庫區重點傾斜。將庫區産業發展規劃納入國家“十一·五”規劃的重點專項規劃。國家相關部委在做行業專項規劃時把丹江口庫區納入重點支援發展區域予以重點支援，編制庫區相應發展規劃。並就已有的退耕還林、天然林保護、生態公益林補償、生態移民試點、長治工程、土地開發整理、優勢農産品産業帶開發、農村能源建設等生態建設、環境保護等政策措施，根據各自職能集中部分資金，優先考慮向庫區重點傾斜。
（六）對工業結構調整需關閉企業實行補助。國家在《三峽庫區及上游水污染防治規劃》中明確提出，國家每年安排1億元資金，專門用於庫區、影響區在進行工業結構調整時關閉企業的一次性補助。丹江口大壩加高後，為保水質，十堰市將關閉一大批污染嚴重的企業。為此，國家也應考慮對我市同類性質企業給予關閉補助政策。
（七）制定《丹江口水庫周邊綠化帶建設規劃》。國家應制定《丹江口水庫周邊綠化帶建設規劃》，並給予資金補助，實施丹江口水庫周邊綠化帶建設工程。
（八）加大生態環境科技攻關的支援力度。國家應從保護水質，促進國家生態安全的高度加大庫區生態環境保護科技投入力度。一是建立南水北調中線水源區水質保護監測試驗和新技術示範推廣基地，開展庫區生態保護模式的探索研究。通過開展生態建設、控制面源污染、産業結構調整等方面的試驗示範項目的建設，探索出水源區不同分區、不同地質、地貌、氣候等自然條件下保護水質和生態環境所應採取的不同工程措施和治理模式，逐步在庫區縣市建立生態保護示範推廣的網路體系和生態監測網路，對漢、丹江生態系統進行全面保護和監測。二是國家應把一批庫區水污染防治和生態保護的重要技術問題列入國家“十一五”科技專題規劃，每年安排一定科研費用，重點開展庫區人口、資源、環境與經濟社會發展戰略研究；庫區特別是水庫消落區生態環境變化、生態系統恢復和重建、重大經濟技術政策研究；庫區生態環境演變及其保護的研究；庫區農業面源污染控制、畜禽養殖業污染控制和水土流失治理等重點技術研究；庫區分期蓄水後環境容量變化和水污染排放總量控制等方面的研究。
（九）組織受水區城市對口支援丹江庫區。2004年7月國家在重慶召開的全國對口支援三峽庫區工作會議指出，自1992年國務院組織全國對口支援三峽庫區以來，共為三峽庫區引入資金161億元，其中經濟合作類項目2500個，到位資金142億元，社會公益性項目到位資金18.73億元，對三峽庫區經濟社會發展起到重要的支撐作用。丹江口庫區與三峽庫區一樣同為國家重點工程建設做出巨大的犧牲和奉獻。為統籌受水區與調水區經濟社會的協調發展，永保一庫優質水，確保移民的長治久安，實現“南北雙贏”的目標，國家應參照全國對口支援三峽庫區的成功經驗和做法，組織京津冀受水城市和中央國家機關對丹江口庫區縣市開展對口支援。
（十）開征南水北調中線工程水資源費。2002年頒布的《中華人民共和國水法》第七條規定：國家對水資源依法實行取水許可證制度和有償使用制度。直接從江河、湖泊或者地下取用水資源的單位和個人，應當按照國家取水許可制度和水資源有償使用制度的規定，向水行政主管部門或者流域管理機構申請領取取水許可證，並繳納水資源費。國務院辦公廳今年四月下發了《推進水價改革促進節約用水保護水資源的通知》，要求尚未開徵水資源費的地區要儘快開徵。丹江口水庫屬部管水庫，水資源費開徵批准權在國家水利部。國家應批准開徵丹江口庫區水資源費，明確開徵的標準和水資源費的用途，以促進中線水源區的水質保護和發展。（農工黨中央供稿）
