編者按：《中共中央關於制定國民經濟和社會發展第十二個五年規劃的建議》，制定了“十二五”發展藍圖，表明瞭以胡錦濤為總書記的中共中央執政為民理念。農工黨中央提交的《關於“十二五”期間加快城鄉社會保障一體化發展的建議》，被列為2011年全國“兩會”的“一號提案”，提案原文摘編如下：
如何實現城鄉居民在社會保障方面的制度平等，實現基本公共服務均等化，逐步改變城鄉二元結構，是需要我們著力破解的重大難題。促進城鄉社會保障一體化發展，作為進一步推進社會保障制度建設的重點內容被納入我們的思考和研究範疇，在全面梳理、認真分析、深入論證的基礎上，充分把握城鄉社會保障一體化發展面臨的困難和不足，在發展路徑、體制機制、工作思路上大膽創新，力爭把促進城鄉社會保障一體化發展的有益對策上升到“十二·五”規劃的實施綱要中，既有必要，也很現實。
一、城鄉社會保障一體化發展的進展情況
從宏觀層面看，改革開放以來，黨和政府高度重視社會保障體系建設，我國的社會保障獲得了長足的發展，充分發揮了參保人員的“保護傘”、經濟發展和社會進步的“安全閥”、“穩定器”的作用。特別是近十幾年來，在養老保障制度和農村社會保障體系建設方面採取了一系列重大措施，其中，繳費型的社會保險制度已經形成了相對穩定的政策框架。1997年統一了全國城鎮企業職工基本養老保險（簡稱“企業養老保險”）制度，確立了社會統籌與個人賬戶相結合的制度模式，覆蓋範圍逐步擴大到城鎮個體工商戶和靈活就業人員；2005年進一步完善城鎮企業職工基本養老保險制度。在農村，始終堅持實行五保供養制度，為“三無”老年人提供基本生活保障；2003年啟動實施了新型農村合作醫療（簡稱“新農合”）和農村醫療救助制度；2007年全面實施農村最低生活保障制度；2009年國務院決定開展新型農村社會養老保險（簡稱“新農保”）試點，並下發了《國務院關於開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》，明確了新農保試點的基本原則、制度模式、籌資方式等重要政策。
目前，實際運作的社會保障由養老保險、醫療保險、工傷保險、生育保險、失業保險、最低生活保障等組成，其中，養老保險、醫療保險和最低生活保障是保障參保人員的基本生活和生命健康的基礎。基本養老保險由企業職工基本養老保險、機關事業單位養老保險、新型農村社會養老保險等體系構成，分別覆蓋企業職工、機關事業單位職工、農村居民。基本醫療保險由城鎮職工基本醫療保險、城鎮居民基本醫療保險、新型農村合作醫療保險等體系構成，分別覆蓋城鎮職工、城鎮居民和農村居民。最低生活保障由城鎮居民低保和農村居民低保等體系構成，分別覆蓋城鎮居民和農村居民。
二、城鄉社會保障一體化發展存在的主要問題
從制度安排層面分析，由於歷史慣性的影響，目前社會保障制度仍然按照城鄉居民身份區分參保對象，這種以身份為標準的社會保障體系繼續固化了城鄉二元結構，不利於城鄉社會保障一體化發展。其弊端主要表現在以下幾個方面：
1、社會保障待遇水準城鄉差距較大，由於歷史原因形成的差距有擴大化的可能。比如，機關事業養老保險的待遇高於企業養老保險，企業養老保險的養老金水準又高出新農保數倍；城鎮職工醫保的報銷範圍和比例都高於城鎮居民醫保和新農合，城市的低保標準也高於農村的低保標準。
2、社會保障在城鎮的覆蓋面遠遠高於農村。目前，按城鎮戶籍人口計算，社會保障已經覆蓋了大多數城鎮職工和居民。而在廣大農村，新農合近幾年才全面啟動，新農保制度目前尚處於試點階段，覆蓋率還不高。而且，對城鎮特困居民的救濟面也明顯高於對農村困難人群的救濟面。
3、城鎮社會保障體系和農村社會保障體系還存在許多“制度空白”。比如，城鎮60歲以上未參保老人的養老保險仍然存在制度空白，他們游離在養老保險範圍之外，得不到養老保障。又如，對被徵地農民生活保障問題，因為資金龐大無法解決，相關的實施辦法至今沒有出臺，失地農民反映十分強烈。
從管理體制層面分析，就醫療保障而言，由人力資源和社會保障部門對城鎮職工基本醫療保險、城鎮居民基本醫療保險和新農合等醫療保障制度的統一管理和對醫療保障經辦機構的統一監管，建立統一的經辦機構、工作流程和經辦平臺，取得了較好的效果。但是，目前城鄉醫療救助由民政部門負責，醫療保障管理體制仍然不夠統一。就新農保而言，目前一些地區只有市屬機構農村社會養老保險辦公室，區、鄉鎮、街辦沒有農保工作機構，鄉鎮也無專職人員，對開展新農保工作影響較大。如果在鄉村沒有設立社保管理機構，或機構設置與人員配置不合理，將會嚴重影響新農保制度的實施效果及可持續發展。
從基金監管層面分析，如何實現社會保障基金有效管理和保值增值是一個普遍性、複雜性、長期性的問題。現行社會保險基金財務會計制度不夠規範，內控制度和基金稽核制度不夠健全，基金籌集和支付資訊不夠公開透明，財政、監察、審計等外部監督不夠有力等問題比較突出，存在較大的基金安全風險。
三、對“十二五”期間城鄉社會保障一體化發展的建議
（一）繼續推進社會保障領域的大部門管理體制改革，實行統一的醫療保障管理體制
目前，應當在實行城鎮職工基本醫療保險、城鎮居民基本醫療保險、新型農村合作醫療保險“三險合一”這一成功做法的基礎上，努力在統一醫療保障管理體制方面邁出實質步伐，將由民政部門負責的城鄉醫療救助歸由人力資源和社會保障部門負責，實行由一個部門即人力資源和社會保障部門統一負責城鎮職工和城鎮居民基本醫療保險、城鄉醫療救助以及新農合等“四險合一”的城鄉醫療保障管理體制。
（二）建立縱向分權、相互監督制約的社會保障基金管理模式，進一步促進基金管理的規範性、安全性和透明度，確保城鄉社會保障事業的科學發展和廣大社保對象的切身利益
總結推廣醫保機構實行“醫院用錢不管錢、醫保管錢不撥錢、財政撥錢不用錢”的分權制約、陽光操作的基金管理模式，推動建立人力資源和社會保障部門負責政策制定、經辦機構負責業務執行、稅務部門負責社保稅（費）徵繳、財政部門負責社保資金管理、審計部門負責社保資金監管的管理模式。
（三）立足於城鄉社會保障一體化制度構建要求，對現行基層社保機構進行改革完善和重構
長期以來，社會保障改革重政策、輕管理的問題比較明顯，基層管理制度的創新和再造，是社會保障制度有效運作的前提條件，應當予以高度重視。就新農保而言，農村人口眾多、居住分散、流動性大，新農保與其他制度相交織的條件下，其管理難度更不應低估。新農保制度的管理績效，關係到新農保制度的成敗。各級政府和編辦應發文明確要求設立農保機構。各區、鄉鎮、街辦，特別是試點區，要儘快建立起區農保經辦機構——鄉鎮人力資源和勞動保障服務中心——村級新農保協管（代辦）員的管理構架。同時，加強社保機構能力建設和人才培養，以促進城鄉社會保障工作的可持續發展。
（四）高度重視切實解決影響和制約新農保制度運作的突出問題
新農保制度是實現社會化養老和城鄉社會保障一體化發展的重要方面，必須高度重視新農保制度的長期可持續發展問題，切實破解新農保制度運作面臨的突出難題。一是切實解決新農保制度中市、區、鄉鎮三級財政的責任分擔問題。新農保制度設計中的最大特點，是通過建立各項財政補貼機制，構建普惠式的農民養老金制度。在中央政府的強力推進下，中央財政補助資金到位不難，省級以下財政的補貼資金如無剛性約束，在制度運作後能否補助到位，特別是市、區、鄉鎮財是否有財力繼續補貼，具有相當大的不確定性，必須著力避免基層財政補貼尤其是配套補貼空殼化。二是切實解決新農保制度與其他制度的有效銜接問題。新農保制度在運作中不可避免會涉及與老農保制度（指始於上個世紀90年代開展的以個人繳費為主、完全個人賬戶的農村社會養老保險制度）銜接，與農民工養老保險銜接，與農村低保制度銜接，與農村計劃生育家庭獎勵扶助政策銜接。如何實現有效銜接，是新農保制度運作中必須妥善解決的問題。既要努力實現對各類參保人員的經濟保障，又要盡力減少管理漏洞，儘量避免出現管理真空，防止出現銜接不當引發不穩定因素。比如，新農保之所以“新”，強調的是要“從農村實際出發，低水準起步，籌資和待遇標準要與經濟發展及各方面承受力相適應”。但是，一旦較多農民參加了新農保因而有條件到城市工作生活的時候，低於城市的保障水準的問題，就會引發對社會公正的質疑，進而影響社會和諧穩定。這就需要在農村養老保險開始試點的時候就要預留接軌的“介面”，而不能把城鄉差別固化、封死。三是切實解決農民繳費意願難題。受傳統觀念的影響和生存環境的限制，農民更重視眼前利益。尤其是年輕人對長期性養老保險的興趣和熱情普遍很低，對新農保制度是否維持長期繳費意願有很大不確定性，即使參保，中途退保的可能性也很大。對於個人賬戶資金安全和保值增值的擔心，對管理績效、服務方式的評價，對新農保制度的信任和信心指數等，都會嚴重影響農民的參保意願。因此，既要給農民提供一個表達意見和建議的平臺，又要加大資訊透明度，充分尊重農民的知情權、參與權、表達權和監督權，這是維繫農民參保意願，保證試點成功的關鍵。此外，需要注意的是，自願參保可能會把那些因為貧困而無法參保的人群排除在政策之外。因此，相關部門需要做更多細緻的調查統計工作，對無錢參保的貧困人群，由政府財政代為參保，只有這樣才能做到廣覆蓋。當然，農村社會養老保障體系的建立是一項長期而艱巨、複雜的任務，在發展過程中將面臨諸多問題，需要在試點的基礎上不斷完善。
注：七個一體化：城鄉規劃一體化、城鄉産業發展一體化、城鄉基礎設施一體化、城鄉公共服務一體化、城鄉社會保障一體化、城鄉市場體系一體化和城鄉基層黨建一體化。（農工黨中央供稿）
