2021年1月25日，中央財經大學政信研究院、社會科學文獻出版社共同發佈了《中國PPP藍皮書：中國PPP行業發展報告（2020）》。

《中國PPP行業發展報告（2020）》以構建中國PPP命運共同體為願景,以風險管控和績效管理為主題,首先從政策法律、財務金融、績效管理等維度分析了PPP模式創新實踐中的現狀、問題及對策,進而重點對2019年14個主要行業PPP應用進行了全景式回顧和分析研究,發現了問題，提出了政策建議。此外，本報告還對2019年中國PPP行業發展中的部分熱點問題進行了專題研討,以期為中國PPP從業人員提供理論和實踐指導。

全書包括總報告、政策篇、金融篇、績效篇、行業篇和熱點篇六個部分,將專家、學者的研究成果和一線參與者的實際經驗結合起來,從公共財政理論、公共治理理論、戰略管理理論等跨學科、多理論結合的角度,採用規範分析與實證分析相結合、系統綜合分析與比較分析相結合、文獻研究與個案分析相結合的方法展開研究。

藍皮書指出，化解系統性金融風險是我國三大攻堅戰之一，嚴格規範地方政府舉債並嚴厲問責、終身追責違規違法舉債，是化解系統性金融風險的重中之重。國務院及各主管部委分別或聯合下發一系列規範性文件，對政府投資項目實施強監管。在這些規範性文件和相關政策中，《政府投資條例》效力位階最高，在政府投資領域也最能代表十八大以來的改革方向，對PPP融資産生深刻和深遠的影響。

強監管政策的關鍵是遏制政府違法違規舉借債務

在提高國家治理能力、促進國家治理現代化大背景下，按照黨中央進一步深化改革的總體要求，需對政府投資項目進行公開、規範和現代化的嚴格管理。國務院、國家發展改革委、財政部、審計署和中國人民銀行等部委下發一系列規範性文件，各部委也針對相關主題聯合發文，從政府投資項目資金需求方和資金供給方兩方面同時嚴格監管。全方位、多角度地雙向齊管和聯合共治，使不少地方政府主要領導和財政部門負責人因違規舉債受到行政處分，有的還被追究了法律責任。監管查處力度之大前所未有，堅決堵住地方政府違法違規舉債之門。

《政府投資條例》就是在上述規範性文件的基礎上，匯總相關政策及其強監管的方法和措施，以行政法規的法律位階頒布的。該條例確定了“政府投資”概念，並且對“政府投資”“政府投資資金”“政府投資項目”進行全面嚴格規定，特別加強了對政府投資資金在投資建設環節的監管。嚴格監管違規舉債，在堵後門的同時，也規範和疏通了前門。該條例的目的是要嚴格規範政府投資行為，充分發揮帶動和放大作用，強監管違規舉債，提升政府投資效益從而提高公共服務的效率、擴大公共産品的供給，通過市場化方式激發社會投資活力。開的前門就是PPP模式這種通過市場進行社會資源配置的公共産品和服務的供給方式。在基礎設施等社會公共産品和公共服務方面，通過政府和社會資本之間的合理風險分配、誠實信用的契約精神，實現比傳統政府投資模式更為優化的和高效率的公共産品和服務的供給。

強監管政策的重點是規範政府投資

及其重大行政決策《政府投資條例》調整和規範的範圍，是在中國境內使用政府財政預算安排資金進行固定資産（主要是基礎設施）投資建設活動。政府通過資本金注入、建設項目投資補貼、貸款貼息方式參與具有固定資産的投資項目。投資補貼一般是無償投入，根據其資金來源分為中央預算內投資補貼和地方預算內投資補貼。通常需要項目實施單位編制資金申請報告，並在項目完成審批、核準或備案程式之後提交。最高限額一般不超過本項目總投資的50%。貸款貼息，一般也分為中央預算內貸款貼息和地方預算內貸款貼息。國家或省級發展改革部門對符合條件、使用了中長期貸款的固定資産投資項目給予貸款利息補貼。在實際工作中，實行先付後貼原則。項目單位需要憑項目審批文件、金融機構貸款合同、貸款到位憑證、利息支付憑證等文件資料向主管部門提交資金申請報告。國家發展改革委審查同意後，編制項目年度貼息計劃，然後再由財政部門據此將貼息資金撥付給項目單位。最高限額按照貸款總額、當年貼息率和貼息年限計算確定。

政府投資項目的計劃、決策、實施以及後評價環節都屬於被監管範圍。通過限制和約束政府投資範圍，防止政府投資膨脹對社會資本特別是民營資本産生排擠，從而有效激發社會資本方特別是民營企業投資基礎設施建設領域和社會公共服務的熱情。這反映了十八大以來國家財稅體制改革精神，體現了“使市場在資源配置中起決定性作用”從而“更好發揮政府作用”的國家治理現代化核心價值取向。城鄉基礎設施建設和公共服務産品，如道路交通設施、環境生態保護、教育、醫療、養老等社會公共的範疇，政府對其投資必須在規定範圍之內。為了擴大公共服務覆蓋範圍和提高公共服務效率，政府投資範圍內也要鼓勵社會資本方投資。在國際基礎設施公共服務領域，PPP模式是較為成熟的利用市場化機制重新配置社會公共資源的供給方式。在過去由政府直接投資的領域引入社會資本並通過激勵相容機制增加它的活力。所以，《政府投資條例》作為行政法規，是截至目前在政府投資領域效力位階最高的規範性文件，客觀上為PPP模式在我國良好的實踐、高品質的發展起到了前所未有的法律保障作用。特別是在PPP統一（專門）立法遲遲沒有出臺的情況下，《政府投資條例》對PPP産生了深刻的積極影響，客觀上對PPP的法律保障發揮了重要作用。

本報告的創新之處在於，所有問題均從政府和市場兩個需求角度出發,分別提出相應的政策建議和發展策略，兼顧學術性和應用性、政策性和實踐性,宏觀、中觀和微觀相結合,特別著眼于PPP的良好實踐,注重PPP項目的實際落地,為PPP項目中的各方提供切實解決方案。

本報告的主要數據、資料均來源於國內權威部門、國內外智庫機構、大數據平臺發佈的最新資訊及統計數據,研究的案例來自PPP項目一線參與者的實踐總結。

我國學術界研究PPP模式創新實踐的歷史較短,亟須形成完整的體系,本報告試圖全面、系統、客觀地研究中國PPP行業創新發展實踐,為中國PPP參與各方進行基礎理論學習和實際操作、傳播先進理念提供權威性參考，傳播中國PPP核心價值。