上海破題農村集體産權制度改革“下半篇”文章觀察

滾滾長江，揚千層金波；滔滔東海，蕩萬頃碧浪。

領風氣之先、擔改革之任、綻開放之姿的上海，無愧於“東方明珠”的美譽，在世界東方閃耀著燈塔之光，展示著中國式現代化的光明前景。

眺望未來，“共同富裕”無疑是上海建成具有世界影響力的社會主義現代化國際大都市的價值底色，映照著中國共産黨自上海誕生便融入血脈的如磐初心。踏著新時代的鼓點，上海率先在全國完成了農村集體産權制度改革，隨即，壯大集體經濟和增加農民收入作為改革的“下半篇”命題如約而至。

如何在改革的“深水區”探索前行？如何在市場汪洋中乘風破浪？如何在統籌中實現百舸爭流？如何為農村集體資産保駕護航？在奔向共同富裕的長河中，黃浦江翻涌向前的浪花，擊打出令人振奮的澎湃樂章。

時事相催——作為我國經濟中心，上海可謂捧著發展農村集體經濟的“金飯碗”。但與全國絕大部分地區一樣，上海農村集體經濟既要經歷邁向高品質發展的轉型之痛，也要在統籌與分配中做好平衡

“全面建設社會主義現代化國家，既要建設繁華的城市，也要建設繁榮的鄉村。”作為超大城市，上海16個城區中有9個涉農郊區，截至2023年底，全市鎮、村、組三級集體經濟組織總資産為7043億元，集體資産總量位居全國第五。其中，鎮級資産總量4454.5億元，位居全國第一；村級2376.8億元，村均1.4億元，位居全國第一方陣。

如此“厚實”的家底，卻走出了一條奇怪的“U型”發展曲線——全市農村集體經濟凈資産從2013年至2016年的年均增長11.5%，到2016年至2023年驟然放緩至年均增長5.6%，再到2023年凈資産同比增長8.3%，增加值達184億元，為近8年最高。

數據變化的背後是清醒和堅定的選擇。在高品質發展的時代要求下，上海自2015年開展區域環境綜合整治，並在各村持續進行“低效用地減量化”，這給鎮村集體帶來了巨量老舊産能退出、轉型的“刮骨”之痛。

“區域環境綜合整治的核心就是以環境整治為切入點帶動城鄉整體變革，進一步夯實規範有序的發展根基。但拆除違法無證建築，清理大量低效産能的村級工業區，客觀上導致不少村集體經濟斷崖式下降，甚至需要依靠財政補助才能維持運作。”上海市農村經營管理站站長許峰説。

“原有的‘財源’枯竭了，如何挖出新源頭？”浦東新區張江鎮新豐村的工業區被清理後，村集體收入從原來的400萬元驟降至70余萬元，未來之路該怎麼走？新豐村黨總支第一書記季群的困惑不是個例。

作為上海深化改革的一張“王牌”，浦東新區率先發力。

經過近一年的調研，浦東新區于2020年初印發《進一步促進農村集體經濟發展的指導意見》，遵循和把握“城市所需、農村所能、區域特點”，提出了當時鎮、村探索農村集體經濟發展的5個方面、20條路徑，給未來集體經濟組織的發展指明瞭方向。

“這個調研過程非常必要，既是壯大農村集體經濟的把脈問診，也是壯大農村集體經濟決策的深入討論，在全區範圍內統一了思想，對發展壯大村集體經濟達成了新的共識。”浦東新區農業農村委總經濟師陳聯説。隨即，各涉農區在支援鄉村振興、農村集體經濟發展方面的政策探索如雨後春筍般涌現。

毫無疑問，上海作為我國經濟中心，捧著發展農村集體經濟的“金飯碗”，如閔行區，積累的集體資産達1356.78億元，堪比我國西部地區一個省的集體資産總量。與此同時，上海農村集體經濟發展不平衡的問題也日漸突出。這種不平衡，不僅體現在近郊與中遠郊不同區域村均資産相差高達15倍，也體現在同一區域內的村鎮間落差也較大，如閔行區七寶鎮村均總收入約是浦江鎮的12倍。

時事相催，如何彈出上海農村集體經濟壯大與統籌的“二重奏”，成了農村集體經濟高品質發展的“上海必答題”，考驗著決策者的智慧。

事實上，一場全市範圍內的“二重奏”早在2013年就開始佈局。

為解決區域發展的不平衡，增強村級集體“造血”功能，上海分別於2013年至2017年及2018年至2022年期間開展兩輪農村綜合幫扶工作。僅在第二輪幫扶中，市級財政、中心城區財政、市屬國企等就落實了約55億元幫扶資金，啟動建設17個項目，對經濟相對薄弱村的生活困難農戶約10萬人實現精準幫扶。

2022年2月，上海印發《關於進一步促進農村集體經濟高品質發展的意見》，出臺了建立促進農村集體經濟高品質發展的體制機制、創新區級統籌農村資源要素路徑、釋放存量集體資金等11條政策措施，其中要求各區建立發展農村集體經濟的平臺，以區為單位統籌“三資”，提升了發展農村集體經濟的政策設計和資源統籌能級。

同年9月，上海“三農”領域首部綜合性法規《上海市鄉村振興促進條例》頒布實施，其中設置“農村集體經濟”專章，進一步從完善扶持機制、統籌資源要素、盤活集體資産、推動轉型升級、促進收益分配等方面作出更加明確的規定。

“過去集體經濟都是以村為單位，最多統籌到鎮裏，但將上千萬甚至過億元的資金、資産交給一個村去運營，不光有運營風險、廉政風險，盤活效果也未可知。”上海市農業農村委農村合作經濟指導處處長蔣衛鋒説，現在把資源匯聚到區級平臺上，能讓村級集體經濟的“小船”抱團出海，或借鎮級、區級平臺的“大船”出海。

乘長風、破雲浪，上海農村集體經濟的航船又一次起錨揚帆。截至2023年底，上海各區級農村集體經濟高品質發展平臺已搭建完成。

上海市農業農村委黨組書記、主任馮志勇認為：“從空間角度來看，發展壯大農村集體經濟可分三個層次，近郊村發展條件優越，核心是做好監管；中郊村重點是如何把存量資産發揮出效率，高效利用農村集體資産；遠郊村要考慮怎麼通過産權制度的再改革和社會各方面的幫助，讓其迅速增加收入。”

勇闖深瀾——科學設計、大膽探索是上海農村産權制度改革的底色。頂層設計和基層探索在良性互動中實現有機結合，不斷釋放改革紅利，為農村集體經濟創造“增量”，成為增加農民財産性收入的重要突破口

去年10月，上海全市首個由村集體經濟探索集體用地建設的保障性租賃住房項目落地浦東新區張江鎮環東中心村，計劃2025年上半年建成投用，有望為張江科學城人才提供500套租賃住房。“原來舊廠房的租金基本不超過60萬元，未來有可能達到700萬元。”環東中心村黨總支書記薛黎榮説。

事實上，上海自2017年就被列為全國13個開展利用集體建設用地建設租賃住房試點之一。為什麼時隔7年才有第一個“吃螃蟹”的村？

“沒有先例可循，沒有路徑可依，走這個路真的非常難。”回憶起項目的點滴，薛黎榮感慨不已，“最開始是規劃、投資、指標的問題，建設前期是主體認定、項目認定的問題等等，每一個環節的流程到底怎麼走，是用以前的流程還是新建流程，每一個細節都沒法提前預估，只能遇到問題了再想辦法解決，真的是‘摸著石頭過河’。”

這是改革中的“深水區”，對參與其中的人來説，每一步都似入無人之境。正因如此，大家都在努力呵護著這只“雛鳥”的誕生。

“農村土地制度改革系統性很強，雖然集體土地入市本身國家有相應的政策可以支撐，但是真正操作起來，仍需要各方共同努力才能做成。”浦東新區農業農村委主任蘇錦山説，浦東給足基層先行先試的政策空間，多個職能部門協同創設出一套全新的審批流程和機制，推動這個項目率先落地。

當前，鄉村振興戰略全面實施和促進農村農民共同富裕對集體經營性建設用地入市提出新要求。上海作為超大城市，建設土地供不足需的矛盾日益突出，尤其需要用改革打通要素流動通道，破解農村集體經營性建設用地的“緊約束”。

松江區黃橋村地處黃浦江上游，是個傳統農區。2018年，黃橋村被確定為上海市第一批鄉村振興示範村創建和農村宅基地改革試點村，是全市唯一的“雙試點”村。2019年黃橋村便通過農村集體土地入市等鄉村振興領域制度性探索改革，走上集體經濟發展快車道。但在市域層面，由於缺少相關實施細則，更大範圍的探索尚未展開。

投石問路，試點先行。去年6月，上海印發《上海市深化農村集體經營性建設用地入市試點工作方案》，就列入試點範圍的嘉定區等6個試點區域農村集體經營性建設用地入市的條件和類型、入市決策流程、入市規則和程式進行了較為詳細的規定，審慎穩妥推進農村集體經營性建設用地入市試點工作。

不到一年時間，政策的陽光照進了現實。今年5月24日上午，青浦區首宗農村集體經營性建設用地地塊成功入市摘牌，華新鎮楊家莊村一塊13.5畝的集體建設用地成功入市，以3246萬元的總價成交，標誌著青浦區“集土入市”實現從“0”到“1”的突破，讓閒置的農村集體用地，通過入市出讓成為振興鄉村的“新引擎”。

制度堅冰慢慢消融，但實踐困境仍然存在。從全國層面來看，存量集體建設用地入市存在總量多但佈局分散、區位較差、單宗面積較小等共性問題，“碎片化”狀態影響規模效應導致長期閒置。

基層永遠是改革創新的源頭活水。金山區朱涇鎮待涇村一直是全鎮地理位置最偏遠、基建最落後、經濟最薄弱的“邊緣村”，如今，卻憑藉“花開海上”生態園成了上海乃至長三角的熱門打卡地。

待涇村何以“點土成金”？“針對散落分佈的99宗113畝土地，我們以散點測繪為切入口，用時半年多辦理出99本不動産權證書，然後由村集體將協議約定的40年使用權作價入股，破解了集體土地參與商業開發的瓶頸。”朱涇鎮黨委書記夏紅梅介紹，待涇村以“點狀供地”為起點，以産權辦理為支點，以作價入股為終點，開啟了上海農村集體經營性建設用地權證辦理的先河。

作價入股作為集體經營性建設用地入市的有效補充，在實踐中進一步推動著頂層設計的完善。今年4月，上海印發《關於開展本市農村集體建設用地使用權作價入股的通知》，對作價入股的流程和路徑進行明確和規範，針對性、指導性更強，補上了上海市集體建設用地利用政策的最後一環。

雙帆競發——發展壯大農村集體經濟，上海充分發揮“統分結合”的制度優勢，既鼓勵各地積極探索新産業、新業態，在市場化中優化傳統的“地租經濟”，又著力在鎮、區統籌上做文章，兼顧效率與公平，實現了有為政府與有效市場的有機結合

農村集體資産常被看作是會下蛋的“母雞”，但它往往先天羸弱，僅靠自己難以在市場風浪中“孵化”出雞蛋來。上海充分發揮“統分結合”的制度優勢，用有為政府和有效市場“兩隻手”來守護農村集體經濟發展，將農村集體經濟高品質發展嵌入城鄉融合發展的頂層設計中。

“開園一年，實現100%滿租”“開園兩年，稅收翻6倍”，這些變化出自閔行區顓橋鎮黃二村。地處“大零號灣”核心區內，原來的村級老廠房蝶變為科創園，節卡機器人、拓璞數控、唐鋒能源等企業相繼入駐，科創資源不斷集聚，黃二村為發展新質生産力騰挪出了戰略空間。

黃二村的變化源於一場“區、鎮、村、社會資本”的四方聯動。2019年5月，由區資産公司、顓橋鎮、黃二村和龍湖集團四方成立了合資公司，總投入3億元，股權比例按照35%、45%、10%和10%進行設置。這種由集體資本控股、國有公司入股、市場主體充分參與的合作模式，為黃二村的整體轉型提供了堅實有力的資本、管理和運營保障。

目前，租賃經濟為上海市農村集體經濟的主導，以土地、房屋等物業為主要資産形態佔比達76%，村集體抵禦市場風險能力較弱。“在傳統‘地租經濟’方面，政府鼓勵通過騰籠換鳥、用立方挑戰平方等方式盤活存量資産，賦能傳統産業升級。”蔣衛峰説。在近郊和中郊地區，鼓勵集體經濟發展健康養老、農業休閒、創意辦公、白領公寓等新型産業，逐步改變“瓦片經濟”佔比過高的現狀。

麥浪起伏的田園風光，晶片、積體電路等科創産業，“一尺花園”咖啡，這幾個看似不相關的元素卻在浦東新區書院鎮外灶村相映成趣，農耕文化與現代文明相生互融，一幅現代化的美好圖景展現在眼前。

很難想像，這原本是上海東南角以水稻種植為主的遠郊村。改變來源於外灶村與上海臨港集團所屬浦東新經濟發展有限公司的結對共建，國有資本和市場化運作相結合，由村集體三棟舊廠房改建開發“科創田園”項目，預計每年為村集體增加超過200萬元的收益。去年4月份，外灶村完成了首次村集體收益分紅。

外灶村的蝶變不是個例。這種盤活存量資産的新模式在中近郊鄉村體現得更為明顯。在嘉定區李寧智慧物流園，機械臂、機器人等自動化設備，幫助實現從“人到貨”到“貨到人”的轉變，單天作業能力達60萬件，給傳統産業插上了數字翅膀。這一變化就得益於安亭鎮19個經濟薄弱村的抱團聯合投資，盤活了閒置土地資源，實現集體增收致富。

以共同富裕為目標的集體資産優化配置，需要由社會主體來點燃市場的引線。

“國企全面參與鄉村振興，不是直接捐錢，而是把經營理念、市場機制、專業技術、園區資源更多地導入鄉村，實現市場、資源、人才等要素由單向向城市集聚，變成城鄉雙向流動。”蘇錦山説。

自2022年起，浦東新區鼓勵引導區屬企業全面參與鄉村振興。除了國有企業，上海鄉村還引入清美集團、奧園集團、偉大集團、浙江藍城等有影響力的市場主體100多家，植入休閒農業、鄉村旅遊、鄉居民宿、總部經濟等10余種業態，村集體以入股、合作等委託企業統一運營管理的方式逐浪市場。

弄潮兒向濤頭立。汽車空調管、同軸換熱管、變速箱冷卻油管……小小零部件無論對傳統油車還是新能源車都是“剛需”。2023年11月，浦東新區北蔡鎮農村集體企業控股的上海汽車空調配件股份有限公司在上海證券交易所主機板上市，成為全市首家上市的農村集體資産製造業企業。

“這是我們集體經濟有史以來第一次以控股的股東身份進入資本市場。”北蔡鎮黨委委員、副鎮長邱偉華驕傲地説，通過資本市場進一步做強做優集體經濟，為上海在新形勢下推動新型農村集體經濟高品質發展探索了新路。

“分則力散，專則力全”。遠郊或産業相對單一的純農業地區，很難依靠自身走上集體經濟可持續發展之路，需要更好地發揮政府作用，以“有形之手”突破集體經濟發展的要素制約，上海探索出區級層面抱團發展的新路徑。

奉賢區在全國首創農村集體經濟區級平臺，先後成立百村實業公司、百村科技公司、百村富民公司、百村誼民公司等四個“百村”品牌系列企業，利用經濟薄弱村的幫扶資金，不斷拓寬增收渠道，收益反哺鄉村、分紅惠及村民，縮差效果明顯，堪稱實現共同富裕的組織平臺。

“百村集團成立起因是為了用好農村綜合幫扶資金，最大化地産生經濟效益和社會效益，區裏也會優先將穩定、優質的項目向百村平臺傾斜。”上海市奉賢區委書記袁泉説，百村集團由全區182個村級集體經濟共同出資構成，不僅是區裏集體資産的運營方，也是一個調節器，通過調整經濟薄弱村的入股比例進行二次分配，在分配機制上先一步探索實現共同富裕。

穩舵安航——處理好活力與秩序的關係，是一道世界性難題。上海利用數字化技術創造性打通兩個平臺，農村集體資産監管平臺實現集體資産的全生命週期“靜態”監管，産權交易平臺則將全流程放在“陽光”下進行，實現對操作過程的“動態”監管，最終取得“1+1>2”的效果

華燈初上，置身黃浦江畔，高聳入雲的建築勾勒出夜幕中的天際線，讓人不由讚嘆現代化都市的繁華。

與傳統農村地區相比，上海市農村集體經濟的發展得益於超大城市的綜合優勢和級差地租效應，但往往經濟越發達、集體資産總量越大的地方，利益關係就越複雜，改革面臨的風險就越大。

據統計，去年上海全市村級經營性收入206億元，村均超1000萬元。偌大的家底，是發展農村集體經濟和實現農民共同富裕的重要物質基礎，但做好農村集體“三資”監管，成為一項艱巨挑戰。如何保證集體資産的“小船”行穩致遠？防風險，是記者在採訪中聽到的高頻詞。

打開松江區農村資産經營管理平臺，輕輕一點，便可以看到全區任何一間出租房屋的租賃合同和價格，如果租賃價低於市場指導價或租金繳納逾期，該平臺都會預警亮燈。據了解，全區的集體經營性固定資産、集體房屋、集體建設用地等經營資訊100%錄入，實現了從資産、合同到財務、憑證的“強制關聯”。

“我們的監管可是‘真刀真槍’的。”松江區農業農村委副主任陳波介紹，區紀委利用該平臺聯合監控，發現了相關問題線索，目前已經有十幾起準備立案。

2023年7月起，上海市農村集體資産經營管理監督平臺上線。不僅將之前各區平臺的數據全量導入，還增加了農村集體經濟組織事前監管、預警監督等功能。“資訊導入實現應納盡納，金融資産、非經營性資産、無證資産等全量進入平臺，實現集體資産事前、事中、事後全生命週期監管。”上海市農業農村委副主任黎而力説。

雖然有監督平臺為集體經濟保駕護航，但黎而力認為從監管角度來講還是“缺口氣兒”，“哥倆坐一起，小酒杯一舉，明天租給你”的情況屢見不鮮。“三資”監管往往難在面廣、量大且單宗交易額小，村幹部不按規定私下交易等情況極易滋生暗箱操作。

陽光是最好的“防腐劑”。作為集聚了先進生産要素的現代化都市，上海發揮數字化在市場價格發現、資訊公開透明方面的作用，自2009年就揭牌成立上海市農業要素交易所，推動農村資産資源進場交易，不僅有效促進了農村要素流動，實現集體資産資源效益最大化，也在很大程度上杜絕了農村集體資産交易中的腐敗行為。

走進上海市農業要素交易所，電子螢幕上閃爍著當天全市集體資産公開交易的成交數量、集體資産租賃掛牌資訊、農村承包地經營權流轉成交金額等等，種種資訊匯集宛如數據的“海洋”。

農業要素在這裡流動變得值錢起來。一村集體廠房出租公開交易，成交價27.3萬元/年，比公開交易前增值超80%；通過公開競價和交易，既節約了成本，也讓大家心裏亮堂起來。去年奉賢區南橋鎮楊王村集體為了發放村民福利，通過交易所平臺公開徵集大米供應商，全過程透明公開，“還村民一個明白，還幹部一個清白”。

“去年全市完成各類涉農産權交易成交額35億元，雖然比上一年有近100%的增幅，但對照上海資産總量，整體活躍度還不夠。”上海市農業要素交易所所長陸青青説，落實“應進必進、能進則進”要求，農村集體資産交易預計今年能達到70個億的交易額。

目前，農村集體資産監管平臺與産權交易平臺已經實現互聯互通，互相提供數據支撐，實現實時動態的數據交互。“這實際上是‘1+1>2’的效果，既實現了價值發現功能，又提升了監督效率。”黎而力説。

破浪前行——作為改革先鋒，上海領全國之先進入農村産權制度改革的“下半程”，在發展中鞏固和完善農村基本經營制度，增強農民的獲得感、幸福感。改革只有進行時沒有完成時，圍繞新型農村集體經濟“為誰發展”這一核心問題，上海的改革又將開啟新的征程

中國改革的大幕自農村開啟，長期穩定和不斷完善以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制，是農村改革最重要的制度性成果。但隨著實踐的發展，“‘分’的積極性充分體現了，但‘統’怎麼適應市場經濟、規模經濟，始終沒有得到很好的解決”。

農村集體經濟作為“統”的重要內容，較我國市場經濟發展的整體進程有所滯後。隨著國情、農情的變化，農村集體經濟組織如何更好地發揮作用？

作為改革開放的排頭兵、創新發展的先行者，上海“趕考”的腳步始終不停。政府深度參與、市場良性競爭，制度設計與基層實踐有效互動，是上海發展壯大新型農村集體經濟探索與實踐的經驗。

走進金山區廊下現代農業園區，一棟棟現代化標準廠房組成一道靚麗風景線。2018年，廊下鎮組建上海廊下聯發實業有限公司，由全鎮12個村級經濟合作社和2個鎮屬集體企業作為股東，並確定投資建設上海廊下健康食品科技産業園項目，註冊資金8000萬元。

“農村集體經濟發展，一定是政府深度參與的集體經濟發展。”金山區農業農村委黨組書記沈文深有感慨，上海工業用地很稀缺，該項投資基本可以確保村集體經濟組織獲得穩定高回報的投資收益，因此在項目之初就考慮到要把這個紅利留給村集體。

“每個村都要加入，不能落下一個村。”沈文説，由於收益是按照投資比例來分，所以出於共同富裕的考慮，區裏要求每個村都來投資，並對投資有一定限額，以此來保障12個村收益比例的均衡。

“農村集體經濟作為一類比較特殊的市場主體，我們要千方百計作對比、除障礙，讓農村集體資産釋放出市場價值，釋放出集體經濟參與市場競爭的活力和動力。”馮志勇説。

物業資産轉移登記工作是上海市深化推進農村産權制度改革的一項制度性安排，而在實際工作中，將原登記在村委會名下的房屋、土地轉移到集體經濟組織名下，卻需要村集體繳納土地增值稅、企業所得稅等多個稅種。經初步統計，各涉農區上報需轉移登記的有證物業資産賬面凈值達16.64億元。

“在轉移過程中，稅務部門認為這是一個交易行為應該收稅。實際這是名義上的劃轉，相當於把錢從農民的左口袋掏到右口袋，從保護農民和村集體的利益來講，我們認為這稅不該收。”黎而力動情地説。

經過與稅務部門長達半年多的協商，今年最終由本市各集體經濟組織負責梳理形成資産轉移“白名單”，除享受契稅、印花稅方面的優惠政策外，部分環節涉及的增值稅、土地增值稅、企業所得稅都為0。

走過千山萬水，還需跋山涉水。上海又回到一個最原始、最樸素的問題——“誰是農民？”

“坦率講，上海農村産權制度改革中‘農齡’的設計是既尊重歷史，又照顧現實的。”馮志勇説，從1956年開始，只要18歲後在農村待一年，就可獲得一年農齡的份額。然而，“硬幣另一面”隨著時間浮現出來，最高峰的年份有523萬人參與分紅，其中只有300多萬人是農村集體組織成員。

“500多萬人是什麼概念呢？相當於上海戶籍人口的1/3。小馬拉大車，通過發展農村集體經濟帶動農民增收難上加難。”馮志勇認為，有必要回歸到新型農村集體經濟“為誰發展”這一核心問題，它應該是為現實的農民、現狀的農民，集體經濟發展的終極目標應該是惠及集體成員，實現共同富裕。

目前，上海農村産權制度改革的“後半篇”文章蓄勢待發，但已提前聞到“硝煙”的味道。“我幹過農民，憑什麼把我的農齡取消掉？”“公務員退出了，事業單位怎麼辦？國企、銀行人員要不要退？”……百姓百姓，百人百性，改革從來不是“請客吃飯”，要在“無人區”探索新路，在“深水區”破浪前行，考驗著上海人的智慧和勇氣。

“下一步要做的工作就是按照剛剛表決通過的《農村集體經濟組織法》的要求和精神，加強成員梳理和收益分配機制調研，建立更加科學合理的鎮村級經濟組織收益分配機制。”蔣衛鋒説。

踏浪逐新，勇立潮頭。改革惟其艱巨，才更顯勇毅；共富惟其難能，才更顯堅韌。上海，中國式現代化的開路先鋒，義無反顧，奮楫前行！