前情提要：香港、澳門自回歸以來，走上了與祖國內地優勢互補、共同發展的寬廣道路，“一國兩制”實踐取得舉世公認的成就。十九大報告中用了較大篇幅論述“一國兩制”事業和港澳工作：“香港、澳門回歸祖國以來，‘一國兩制’實踐取得舉世公認的成功。事實證明，‘一國兩制’是解決歷史遺留的香港、澳門問題的最佳方案，也是香港、澳門回歸後保持長期繁榮穩定的最佳制度。” 這充分表明瞭“一國兩制”事業在黨和國家事業全局中的重要地位，充分反映了以習近平同志為核心的黨中央對港澳工作的高度重視。十九大報告中強調對港澳的“全面管治權”與一直以來貫徹的高度自治方針之間有什麼關係？為什麼明確要求港澳要履行憲制責任？本期節目，特別邀請到北京航空航太大學高研院/法學院副教授、“一國兩制”法律研究中心執行主任、全國港澳研究會理事田飛龍為您解讀。
中國網：中國訪談，世界對話，歡迎您收看本期節目，同時也歡迎田教授作客我們的節目。
田飛龍：各位中國網的網友，大家好！
中國網：十九大報告中涉港澳論述的亮點之一就是“中央對香港、澳門全面管治權”，這裡強調的“全面管治權”與香港澳門一直以來貫徹執行的高度自治方針是什麼樣的關係？
田飛龍：這個問題是近些年關於“一國兩制”理解當中的核心的議題。因為長期以來對於“一國兩制”的理解存在香港地方與中央官方不同的版本。中央比較側重從“一國兩制”的國家立場，從它作為國家的現代化、國際化戰略來定位跟理解，較為強調國家的主權、安全和發展利益。而香港將“一國兩制”與中英聯合聲明掛鉤，奉行《香港基本法》作為香港的“小憲法”這樣的純粹法律觀點，從普通法的傳統觀點出發，較為忽視或者説有意回避主權回歸中國的事實以及“一國兩制”當中“一國”的前提及其法理跟制度含義。回歸之後，很長時間裏，香港本地形成了一種由他們本地反對派，由法律界，他們的司法界所塑造成的一種，我把它稱之為“普通法自由主義的基本法法理學”，這種法理學對“一國兩制”的理解是偏頗的，對中央權力行使是高度警惕跟抵制的，比如對多次的人大釋法跟決定一直採取抵制跟片面理解的立場。這其實妨礙了中央設計“一國兩制”，保障香港繁榮穩定跟高度自治的初衷。所以這次十九大報告明確提出全面管治權與高度自治權相結合，並且突出全面管治，就是要回溯“一國兩制”設計的初衷跟初心。不忘初心，牢記使命，讓港澳社會，讓國際社會包括內地民眾更多了解“一國兩制”完整的法理跟憲制的原理和內涵。“全面管治”是跟高度自治相對的，高度自治權來自中央的授權。什麼權力授予它高度自治？中央的全面管治權授予它的，所以高度自治權來自於中央在《憲法》、《基本法》上具有的全面管治權，對授出去的香港立法、行政和司法權，中央還享有依據《憲法》跟《基本法》的全面監督權。每一種香港自治權，中央都有監督權，比如對立法會可以進行備案審查，對特區政府的特首跟高官可以進行實質任命以及行政問責，還可以依據《基本法》第48（8）條發佈行政指令，要求特首完成相關的與“一國兩制”有關的行政任務。對特區的法院，儘管依據《基本法》有司法的終審權跟司法獨立，但是根據基本法第158條，人大有釋法權，人大可以對特區的司法進行指引跟監督，這個也體現了全面管治權作為憲制監督權的內涵。
此外，根據《憲法》跟《基本法》，中央還享有一些直接的管治權，這些直接的管治權不僅僅限于國防、外交，還包括對“一國兩制”內涉及到香港與國家關係的重要事務的最終決定權，比如在政制發展方案上的最終決定權。我們的“8•31決定”就行使了這樣的權力，還有在近期關於在香港高鐵實行“一地兩檢”合作安排的批准，中央也行使了決定權。這些都顯示了全面管治權是一個“一國兩制”內部有機存在的，保障“一國兩制”全面準確實施的，保障“一國兩制”符合初衷初心的制度安排。這種制度安排是“一國兩制”以及香港繁榮穩定，以及高度自治良性運作不可或缺的。
中國網：報告中另一段與之相關的表述是“必須把維護中央對香港、澳門特別行政區全面管治權和保障特別行政區高度自治權有機結合起來”。這是否是處理好兩者關係的關鍵？這個結合點如何找準？
田飛龍：如主持人所説，這確實是處理“一國兩制”當中在具體制度磨合過程當中一個關鍵的法理原則或者叫方法論原則。既往在“一國兩制”當中出現問題的時候，中央有一段時間是用非正式的方式去協調，或者説依賴一些統戰的方法去處理。但是在對作為法治社會的香港可能效果是有限的，甚至有很大的局限。現在突出用法治思維、法治方式，用全面管治權與高度自治權結合論這樣的方式去處理涉及“兩制”磨合甚至衝突的重大事件，應該説是行之有效，也是回歸以來對港澳治理尤其對香港治理多次經驗證明的有效的方法。結合論是説高度自治權作為中央授出去的權力，它在處理涉及香港與國家事務的時候，甚至就在處理香港內部一些重要事務的時候，有局限性，因為這種高度自治權畢竟還有底線，還有它權力不及的方面。因為香港本地的資源，它的發展繁榮穩定還要依賴國家各方面政策支援，尤其在地緣意義上，它依賴廣東省以及內地其他省份在經濟、社會各方面，包括人才方面的支援。這樣一些支援，如果沒有中央的統籌協調，是很難僅僅通過地區層面的協調完成的，也很難跨越“一國兩制”所設下的制度安排上的區隔。中央對“一國兩制”，對香港治理負最終責任，有“最後責任人”這樣一個憲制角色的定位。所以這個結合不是為了取代香港的高度自治，而是在“一國兩制”跟《基本法》秩序內，幫助香港更好運用它的高度自治權，去完成本地的治理任務，去促進香港與國家互聯互通，互動融合。
近期的典型例子就是“一地兩檢”，涉及到內地相關執法機關深入香港西九龍站內地口岸區進行執法的問題。這個在“一國兩制”跟《基本法》設計之初是未預料到的，也是內地經濟發展過快帶來的新情況，但是“一國兩制”跟《基本法》又沒提供解決這個情況的直接方法跟框架。所以經過特區政府與內地的協商，通過“三步走”的方法，第一步由特區政府與廣東省簽訂合作安排，來解決在西九龍站設立內地口岸區跟港方口岸區的基本方案問題，但這個基本方案是否符合“一國兩制”，是否符合《基本法》，這個到底由誰説了算，香港本地它無法説了算，它儘管基於高度自治權，它可以和廣東省簽這個協議，但這個協議最終生效不是由它説了算，而是由中央政府説了算。因此在第二步當中上報給全國人大常委會，由全國人大常委會對地方之間兩個單位的合作協議，它是否符合《憲法》跟《基本法》做出審查跟確認。在2017年12月27號，全國人大常委會做出了確認，做出了決定，“一地兩檢”就完成了第二步，進入第三步。第三步就是香港特區政府根據人大常委會的決定，在本地啟動立法，完成相關的法律法規的修訂跟配置，包括人員的訓練、實習以及準備，內地相關的執法機關，海關、邊檢包括公安等等——在口岸，因為是綜合管轄權跟執法權——也要完成相應的配置。這第三步走完，大概到2018年9月就會完成通車，就意味著香港決定性地納入了內地的高鐵經濟圈，融入粵港澳大灣區，也通過融入大灣區，融入國家，進入“一帶一路”大的經濟圈。這對香港繁榮穩定提供了巨大機會，這對香港居民北上創業發展融入國家，尤其是青年北上認識國家，認同國家，提供了非常方便的交通基礎設施的支撐。
中國網：十九大報告對港澳明確提出“履行維護國家主權、安全、發展利益的憲制責任”的要求。有些網友就有疑問，為什麼明確了對港澳提出履行憲制責任的要求？“履責”中需要注意哪些問題？
田飛龍：好的。這也是十九大報告當中重點突出的。剛才在談到十九大報告亮點的時候談到了十九大報告強調了“一國兩制”內部權利與義務要相平衡，香港在享受國家所授予的高度自治權，享受國家所保障支援的繁榮穩定的同時，它也應當承擔對國家的義務，這些義務就是這裡講的憲制責任。在《憲法》跟《基本法》上有所規定，為什麼在十九大報告當中會突出這一點呢？這與近五年以來，香港出現的政治情況、政治形勢有關。回歸以來，由於香港在基本法“23條”國家安全立法以及國民教育改革方面連續受挫，使得回歸之後，關於香港人對國家認同的系列制度工程未能夠完成。香港已經回歸20週年了，香港的青年世代日益反映出對國家的錯誤理解，對國家的不認同。不認同不僅僅停留在意識層面，它已表現在了香港政治與社會運動當中，典型的就是香港出現了違法的“佔中運動”，是港版的“顏色革命”，試圖通過一種模倣西方顏色革命的方式，去奪取管治權，去架空中央對香港的權力。這其實是“一國兩制”本身所不能允許的，中央也是堅決反對的。在“佔中”之後，還出現了本土分離跟“港獨”，這些都嚴重破壞了“一國兩制”它本身存在的中央與香港之間的政治信任的基本基礎，也損害了香港的繁榮穩定，尤其對香港的法治造成了重大的衝擊。面對種種挑戰跟威脅，面對香港的反對派，香港的青年世代，不認同國家，反對國家，而且這種反對從一般的言論轉化成具體的具有威脅性，顛覆性的政治行動，國家就開始適度從嚴去評估跟控制“一國兩制”當中出現的離心力。應該説強調港澳承擔維護國家主權、安全發展責任就是管理“一國兩制”當中尤其香港出現的政治離心力的具體的應對方略。
這個應對方略裏，它可以具體分解為以下一些方面。第一就是在底線意義上，劃下紅線跟底線。這在習近平主席七月一日在香港會展中心的講話當中也突出出來了。我們一定要劃下“一國兩制”對港澳尤其香港人的底線，不允許香港成為反國家的基地，不允許香港成為港獨的平臺，這其實才能使得國家的主權、安全得到基本的保障。這方面特區政府要承擔多方面的憲制責任，直接憲制責任就是要創造條件跟氛圍去推進完成“23條立法”。這“23條立法”指的是《基本法》第23條規定的，國家授予香港完成關於國家安全的立法的條款。這雖然是一個授權條款，同時也是義務條款，就是説特區政府跟香港社會有義務完成這樣一項立法，來彌補香港在整個國家安全法治體系當中的漏洞。比如前兩年通過的《國家安全法》也專門提及了港澳在維護國家安全方面的責任，這應該是一個再次的重申跟要求。“23條立法”在2003年受挫之後，一直延誤下來，但是這不等於中央不再要求或者説特區政府不再承擔這樣的憲制責任。新特首“履新”之後，尤其是十九大召開之後，關於“23條立法”又成為中央、香港社會，特區政府共同關心的議題，這個議題儘管在政治上比較敏感，但是在《基本法》上屬於《基本法》實施的一部分，是屬於特區政府跟香港社會應承擔的主要的憲制責任之一。
除了關鍵性的國家安全立法之外，其次的憲制性責任還包括特區政府要窮盡本地的法律資源，去反對本土分離，反對港獨。因為“23條立法”可能短期之內未必能闖關成功，本土分離跟港獨的活動還在繼續。那怎麼辦呢？這個時候特區政府的檢控功能就很重要，它可以依據《基本法》以及本地法律進行檢控，對一些明顯違反《基本法》，明顯超出“一國兩制”範圍而造成損害香港繁榮穩定跟國家法治的行為提出檢控，推動香港法院形成一批關於本土分離，關於港獨，關於破壞國家安全的判例。香港是普通法社會，這些判例本身也會構成反港獨的、反本土分離的有效的法律規範，法律資源。在“23條立法”完成之前，特區政府是有法律行動的憲制性責任。另外特區政府還有繼續創造條件推動完成國民教育改革的責任。我們看到林鄭月娥特首去年下半年發佈的首份施政報告當中已經提及要在近期內使中國歷史科在香港中學獨立成科。除了中國歷史的教育，中國政治體制的教育，中國憲法的教育還有基本法的教育，都應該納入我們稱之為國民教育的範疇之內。這要由特區政府通過政策指導，香港教育界，香港社會共同推動以及國家予以監督支援，共同完成這樣的工作。這工作涉及到香港青年世代、香港社會對國家的新認識，對國家的認同，對國家的忠誠，這是欠下的功課，一定要完成這樣的補課。
再有就是港澳對國家“發展利益”的憲制性責任。這是説“一國兩制”作為非常特殊的憲制安排，它是中國現代化與國際化的歷史杠桿與制度杠桿。在既往回歸20年左右的時間裏，港澳在支援國家現代化、國際化方面起到了自己獨特優勢跟作用，幫助國家走出去，幫助國家融資，幫助國家學習現代化的企業管理經驗以及培訓人才，包括港資內地投資也構成中國改革開放的第一波發展動力。但是時過境遷，在十九大開啟了新時代，在中國主場經濟時代到來的條件下，港澳如何發揮自己的剩餘優勢，獨特優勢，去繼續支援國家發展，這是關於港澳在維護國家發展利益上憲制責任的要求。具體而言就是對“一帶一路”，對於粵港澳大灣區，港澳尤其是香港怎麼樣發揮自己的參與跟貢獻力，它的金融、法治、仲裁、專業服務，多語言族群的活力、國際聯繫還有城市治理的水準，以及與西方國際社會的人文交流的歷史基礎跟優勢，這方面怎麼樣巧用、活用，既給香港有關的專業人才跟居民走出去獲得新的發展提供機遇跟平臺，同時也為國家在“一帶一路”、人類命運共同體的建構當中更好地認識世界、溝通世界以及推動世界的和平與發展提供重要的支援。這是特區政府及港澳社會關於國家發展利益方面如何形成新的“一國兩制”貢獻力的新課題。面對這個新課題，香港社會的政府官員、議員還有青年精英，也逐漸開始轉向積極地去思考。但是還需要有一個比較長的過程，才能使港澳社會完成精神的轉變，在“一國兩制”新的發展週期裏，做出港澳獨特的貢獻，也進一步去驗證“一國兩制”作為回歸之後港澳治理跟國家發展最佳安排的戰略性的判斷。我對此是富有信心的。
中國網：我們共同期待港澳的明天會更好，感謝您為我們帶來詳盡深入的解讀，各位網友本期節目就是這樣，我們下期再會！
（本期人員——責編/文字/主持：裴希婷；攝像：王一辰/董超；後期：劉凱 裴希婷；攝影：李佳；主編：鄭海濱）
