生態環境損害賠償制度:讓損害者擔起生態修復責任

本期嘉賓

時間:2017年12月20日

嘉賓:環境保護部環境規劃院環境損害鑒定評估研究室主任 齊霽

    中國網:“中國訪談世界對話”,歡迎您的收看。12月17日,中辦、國辦正式印發《生態環境損害賠償制度改革方案》。這標誌著這項兩年前拉開帷幕的改革已經從“先行試點”進入了“全國試行”的新階段。這一方案有哪些看點?對我國的環保事業將會帶來哪些影響?中國訪談欄目特邀環保部環境規劃院的專家對此進行解讀。

齊主任,歡迎您做客我們的演播室。

 

    齊霽:你好!主持人。

 

    中國網:“企業污染,群眾受害,政府買單”是我國環保領域的一個痛處,同時也是一種無奈,造成的原因也很複雜。那此時出臺這個方案是出於什麼考慮呢?

 

    齊霽:就像剛才主持人您説的,我們國家的企業排污、企業污染,它的成本以前存在過低的問題,企業的違法成本過低,守法成本過高。現有的法律制度中和框架體系內還缺乏一套制度來解決生態環境損害賠償的問題。我們從2015年開始,在山東、吉林等7個省市進行了“生態環境損害賠償”這個制度改革的試點,通過賦予政府作為轄區內生態環境、自然資源權力人的職能和職責,讓它在生態環境損害發生的時候,代表轄區內的自然資源權利人去進行有關損害賠償的磋商或訴訟,這就正式彌補了現在我們法律跟制度上的一項空白。

 

    中國網:那相應的,一旦發生環境損害,誰來提起公訴?誰來定損?如果是賠償,那肯定要涉及到金額的問題,這個金額該怎麼賠?怎麼確定?生態環境的生態屬性又很難用金錢來衡量,如何把環境的生態屬性轉換為明確的金額呢?

    

    齊霽:這是一個非常好的問題。首先,根據我們這套改革方案,它賦予了省、市兩級政府作為自然資源權力人提起生態環境賠償磋商或者訴訟的責任跟義務,它也是督促政府履職。那就是像剛才説的,省、市兩級政府可以作為自然資源的權力人,去提起生態環境損害賠償的磋商或訴訟。

    那如何去定損呢?現在我們國家有一套生態環境損害鑒定評估的技術體系,環保部從2011年就開始做這個工作。環境規劃院作為主要的技術支撐單位一直在參與這項工作,開展相關的研究。現在國家已經發佈了《環境損害鑒定評估推薦方法》《生態環境損害鑒定評估技術指南總綱》《生態環境損害鑒定評估技術指南損害調查》等一系列的技術導則,初步建立了環境損害鑒定評估的技術體系。因為環境損害鑒定評估是把生態環境資産的價值變得可量化的方式和技術手段,所以我們初步建立了這個技術手段,就解決了生態環境損害賠償的關鍵技術問題。

    現在做這個工作的機構,環保部一共推薦了兩批,共29家機構,它覆蓋了全國大部分省份,初步建立起環境損害鑒定評估的技術能力。同時,環保部跟司法部也在推進將環境損害鑒定評估納入司法鑒定登記管理工作中。從今年下半年起,全國有些省份就已經開始了這項工作,以後有更多的司法鑒定機構進入到環境損害鑒定評估這個領域來做這項工作。

環境保護部環境規劃院環境損害鑒定評估研究室主任齊霽。(倫曉璇 攝)


    剛才您問到了如何把不能量化的生態環境資産量化為金錢來進行賠償,這裡我首先要説明一點,我們出臺改革方案的本質目的是更加有效地恢復受損的生態環境,而並不一定是用金錢衡量,就是説我們的修復和恢復的過程不一定是以賠付金錢的方式,我們可能是在原位進行生態環境的直接性恢復,有些恢復不了的,我們做些替代性的修復,目的是要把受損的生態資源、生態環境恢復到它遭破壞之前的狀態。實在不行的,無法修復、恢復的我們才把它量化,量化方法就是我剛才説的,環境損害鑒定評估這個技術體系提出了一些經濟學的可量化方法,把自然資源量化成金錢的價值。

 

    中國網:恢復到它遭破壞之前的狀態是一個長期的過程,它的價值是不可估量的。

 

    齊霽:是的,這是一個非常複雜的過程。這項工作在國外也開展過,像美國,它的墨西哥石油的洩露事件,1989年“埃克森石油洩露事件”,它的鑒定評估經歷了很長時間,它的賠償和修復經歷了幾十年,到現在還在進行之中。我們國家在做這項工作的時候也會遇到相似的過程,某些難點的案子、某些難點的賠償和修復要進行長時間的修復和評估過程。

 

    中國網:現在在咱們國內有沒有過這樣的案例?

 

    齊霽:有的。我們在2016年進行了一個全國的調查,開展環境損害鑒定評估的案例大概有500多件,覆蓋了各種領域,像大氣污染、地表水污染、土壤地下水污染、水的生態環境的破壞的污染,每個領域都是有一定案例來源的。

 

    中國網:破壞程度也是分一定級別的,以我的了解,比如説輕微、中度和重度的,修復的過程也是不一樣的。

 

    齊霽:是的。我們一般把它分為可以在短時間內修復、不能在短時間內修復、無法修復這樣一些等級,通過現代的技術手法,根據不同的環境要素,比如説像土壤地下水,有些原位的修復方法、異位的修復方法,根據它所受的破壞的程度、特徵污染物進行相應的方法選擇。

 

    中國網:是不是根據這樣的等級,對損害生態環境的企業也進行不同程度的懲罰?

 

    齊霽:懲罰,我們不這樣講,還是讓他恢復受損的生態環境,它破壞的程度越高,付出的成本(時間成本、金錢成本)就會越高。

 

    中國網:懲罰並不是我們的目的,我們的目的是恢復遭破壞的生態環境。

 

    齊霽:對,這個是這項制度改革的最本質的目的。

 

    中國網:齊主任,中辦、國辦在2015年就印發了《生態環境損害賠償制度改革試點方案》,2016年開始試行。兩年的時間,效果如何?希望您結合一些實際的案例跟大家談一談。

 

    :我們的試點改革方案是2015年12月印發的,從2016年開始在吉林、山東等7個省市進行了試點。我們在每個試點省份多次進行了調研。從這兩年的試點來看,效果是非常好的,一共啟動了27個生態環境損害賠償的案例,印發了75個相關的管理制度。我剛才説的這27個案例中,現在有13個進行了生態環境損害賠償的磋商,其中有9件已經達成了磋商的協議,其餘14件在“生態環境損害鑒定評估”和“司法訴訟”的階段,取得了一個非常好的效果,社會反映也非常不錯。經過這兩年的試點之後,感覺原有的方案整體上是可以的,可以以此為基礎進行修改和調整,變成一個全國試行的整體方案。

    典型的案例,比如有一件發生在貴州,貴州的息烽大鷹田傾倒的案件,這個案件的特點是什麼?政府作為權利人跟義務人進行磋商,形成協議之後,他們又在清鎮法院對磋商協議進行了司法確認,把協議的法律效力提升了。這是一個非常好的實驗,因為試點嘛,每個試點都在不同的方向進行實驗,給了我們一個新的思路。進行磋商協議之後可以進行司法確認,這樣就提升了損害賠償和磋商協議的效率,在後期執行時有一個執行的強制力。

    第二個案子是發生在山東,山東章丘的特大傾倒案,當時有6家涉事企業,它們都作為這項生態環境損害賠償的義務人。山東省環保廳代表政府作為生態環境損害的權利人,跟這6家單位,6個義務人進行了4輪磋商,最終與其中的4家達成了協議,賠償金額達到了1300多萬。這是一個非常好的實踐,整體的效果是非常不錯的。

 

    中國網:剛才您説了效果不錯,但其中肯定存在一定問題。兩年的試點過程當中又發現了哪些問題?這次頒布的方案在原有的方案上,是不是進行了一些調整和改動?

 

    :是的。我們在兩年試點中不斷地跟地方調研、開會、討論,發現了以下幾個問題。

    第一,在試點方案中,權利人是省一級人民政府,那我們這個生態環境損害賠償案件大多數發生在基層,層層上報,審批的效率不高,就不能達到快速高效地修復受損生態環境的目的。所以,我們在這次的改革方案中,就把這個權利人擴大到了市一級人民政府,省市兩級都可以作為權利人提起生態環境損害賠償的磋商和訴訟。

    第二,當時啟動生態環境損害賠償的具體條件並不是很清晰,主要有三條,其中有一條是“兜底條款”,發生嚴重生態環境破壞的要啟動。什麼是嚴重生態環境破壞呢?當時並沒有給出一個明確的説法,沒有一個明確的情形和標準。在具體實踐中,地方感到了困擾:在什麼樣的情況下我們要啟動生態環境損害賠償這個工作?為了解決這個問題,我們在改革方案中把這項兜底條款——嚴重生態環境破壞的啟動的具體情形和啟動標準放給了地方,請地方的省廳和地方的相關機構去設計,根據他們省內經濟的發展程度、發展情況,以它的生態環境的水準去設置啟動生態環境損害賠償的具體情景和相關標準。

    第三,生態環境損害賠償的資金去向。我們在試點方案中,鼓勵建立相關的財政專戶,鼓勵建設生態環境損害賠償基金以及其他的社會化分擔機制。

    因為這個改革時間比較短,才試行了兩年,大部分省份還是選擇了建立“財政專戶”這個傳統辦法,資金如何進入這個專戶?它是走一個怎麼樣的程式?如果從專戶出來用於生態環境損害的賠償和修復,它現在還並沒有一個非常明確的管理性的辦法來做這個工作。

    像國外比較流行的基金辦法,就是成立生態環境損害賠償的基金。貴州做了一個嘗試,它現在需要去做的工作比較多,因為不同的管理部門,基金怎樣運作,還需要更多的實驗、更多的經驗去指導全國來開展這項工作。

    環責險結合,與其他的社會化分擔機制結合,現在還屬於空白,我們在新的改革方案中還是要各個省份根據自己省份的經濟發展狀態去實驗,去解決生態環境損害賠償的資金問題。

    專業隊伍,全國雖然現在有29家機構可以來做這個事情,但是從全國的工作需求來看,還是不能滿足現在的需求。不管是省級環保廳還是市級環保局,從事這項工作的人員比較少,技術力量很薄弱。進一步加強全國範圍內的環境損害經濟評估和生態環境損害賠償的技術力量,建立好技術體系是我們下一步工作的重點。

 

    中國網:剛才聽到您對問題的表述,我們特別想知道的是這個啟動賠償制度的標準線是什麼?

 

    齊霽:在本次的改革方案中有三種情形是一定要啟動生態環境損害賠償工作的。

    首先,發生較大以上突發環境事件的,造成直接經濟損失500萬元以上的突發環境事件,一定要啟動生態環境損害賠償。

    第二,發生在國家公園或飲用水源地這樣自然資源條件下的環境污染事件、生態環境破壞事件,它是一定要啟動生態環境損害賠償的。

    第三,兜底條款,其他的嚴重造成環境損害破壞的。這項條款我們在改革方案中把它的解釋權留給了省市一級人民政府,他們可以根據自己地方的發展水準和自然資源的條件,來設計具體的啟動形式跟標準。比如我剛才説的較大以上突發環境事件,有的地方根據自己的生態條件,認為一般以上的也要啟動,造成直接經濟損失500萬以下的一般突發環境事件,也可以啟動環境損害賠償磋商或訴訟。

 

    中國網:剛才您提到賠償金額的時候,我常聽到您説一個詞叫“磋商”,磋商在賠償制度裏是一個什麼樣的表現形式?

環境保護部環境規劃院環境損害鑒定評估研究室主任齊霽做客《中國訪談》直播間。(倫曉璇 攝)

 

    齊霽:磋商是省、市兩級政府作為生態環境的權利人,與造成生態破壞、生態污染的企業和個人作為義務人,進行平等的磋商。有的東西可以磋商,有的東西是不可以磋商的,你造成了多大的生態破壞這個是不能磋商的,但你怎麼樣去修復受損的生態環境,這個是可以磋商的。比如説啟動的時間、啟動的形式,你是以原位修復、替代修復還是直接以金錢賠償?它的賠償形式是可以磋商的,時間安排是可以磋商的。進行磋商之後,一般來説可以達成一個磋商的協議。

    像我們這個改革方案中的試點,我們鼓勵進行磋商,主要的目的是不要讓生態環境問題浪費太多的司法訴訟資源,進入漫長的訴訟環節,可以讓受損的生態環境儘快去修復。如果我們進行磋商,達成這個協議之後,我們也可以到法院去進行司法確認,這樣可以提高它的效力,整個環節的效率會變得更高。

 

    中國網:現在,我國民眾的環保意識越來越強,環保組織越來越多,自然而然地,由環保組織提起的環境公益訴訟也會越來越多。生態環境的損害賠償與公益訴訟的銜接方面,方案是如何考慮這個問題的?

 

    齊霽:我們在試點中發現了類似的問題,生態環境損害的權利人提起的生態環境損害賠償的訴訟,與以往的NGO公益組織、檢察院提起的公益訴訟,它的關係跟順次存在一定問題。在這次的改革方案中,提出由最高人民法院商請有關部門對生態環境損害賠償制度與公益訴訟制度銜接,進一步起草説明性的文件。

 

    中國網:新《環保法》對污染、破壞環境的行為也做了相應的處罰規定,被譽為史上最嚴厲的《環保法》,這個方案跟《環保法》是如何銜接的?

 

    齊霽:因為《環境保護法》中有一條很重要的原則,叫做“損害擔責原則”,而生態環境損害賠償改革就是對這條原則的一個實踐。它建立起來這個生態環境損害賠償的制度,由損害者(污染者)承擔起修復受損生態環境的責任,將企業污染/排污污染的外部成本內部化的制度有助於打破現在國記憶體在的“企業污染,百姓受害,政府買單”的困境。

 

    中國網:環境損害賠償涉及到環保、公檢法各個部門,部門之間是如何進行銜接的?有沒有相關的規定?

 

    齊霽:這項改革制度是由環保部門牽頭,由最高人民法院、最高人民檢察院、衛計委等等多個部門共同參與推進的一項改革制度。我們的改革方案的出臺,每一輪討論、每一稿形成、每一次調研和培訓,所有的相關部門都是一同參與的。比如最高人民法院在我們試點過程中,非常積極地指導試點省份的人民法院如何去審理生態環境損害賠償的訴訟案件,最高人民檢察院也根據生態環境損害賠償制度改革的相關要求,督促相關的行政機關提起生態環境損害賠償的訴訟。我們多部委形成了合力,一同來推進這個改革。

 

    中國網:我們注意到方案中説到“在全國試行”,在兩年前已經開始試點了,到現在還是試行,而不是正式實行?

 

    齊霽:我這裡解釋一下。在2016到2018,它是在吉林、山東等7個省份進行試點,第一批試點我們對這個制度進行試行,大家覺得可以,我們在全國範圍內再進行試行,試行是到2020年。我們這個試行的目的是在2020年拿出一些立法建議,通過立法的形式把生態環境損害賠償制度進行進一步的推進。

 

    中國網:謝謝齊主任今天對方案給我們進行了一個詳細的解讀,謝謝您!

 

    齊霽:謝謝主持人。

 

    中國網:也謝謝各位網友收看。再見!

(本期人員——責編/文字:韓琳;主持:段冰;攝像:王一辰/劉凱;後期:劉哲;攝影:倫曉璇;主編:鄭海濱)


< 閱讀全文 >
< 收起 >
生態環境損害賠償制度:讓損害者擔起生態修復責任