中國網：大家好！這裡是中國網《中國訪談》2017年全國兩會特別報道。省以下環保機構監測監查執法垂直管理改革會對基層環保工作帶來哪些改變？近年來，我國在環保領域進行過哪些制度創新？對此，我們採訪到了全國人大代表、農工黨中央委員、天津市委會副主委、天津市人民政府參事、市環境保護局原總工程師包景嶺。

中國網：包代表您好！您認為省以下的環保機構實施了垂直管理改革以後，會為我們基層環保工作帶來哪些改變呢？

包景嶺：垂直管理是最近一個環保監督管理很重要的改革，也就是説省以下都是一個垂直的系統，特別是監測和督查、監督。這裡面有一個很好的作用，過去基層的環保人員要去執法，但這個執法又或多或少會影響當地的經濟發展或GDP，那就會與當地相關的領導，比如主管經濟的領導會産生一些矛盾，有時候會影響他們的積極性。現在垂直領導職責特別明確了，有些污染源你沒有發現，超標排放或事故性排放，你沒有發現或發現了不主動處理是要追責的，或者你處理不當也是屬於不作為。他就要很認真地處理，也不會有其他領導有意見怎麼辦，也沒有那些顧慮了。

對監測來講，它有技術上的問題。儘管是同樣的設備，可能越到基層，操作人員的學歷、能力相對比省一級的差一些。垂直管理以後，我們可以組織大規模的培訓，那都是一個管理部門了，還可以交流，下面的人可以到上面中心站去實習，去培訓，上面的人也可以到下面帶一些人。過去不是垂直管理，因為下面是歸人家政府管理的，雖然上一級監測部門也有指導和監督、考核功能，但畢竟是間接的。這樣一做，在一個體系之內，就會更加通順一些。因為這個制度剛剛開始，很多地方也剛剛建立這套體系，具體的功效能不能達到原來的設想還有待於時間的檢驗。

中國網：您認為，最近兩年，我國在環境保護和生態建設方面最重要的制度創新是什麼呢？

包景嶺：我們最近改革的還是比較多，比如費改稅，現在出臺了環境保護稅的改革，把原來的排污收費改成排污稅。對企業來講，收費的幅度、標準都基本上不會變化太大，原來該怎麼交只不過換了一個名字。對於其他一些單位，稅費的性質就不一樣了。比如企業繳費他認為這是交給政府的一筆費用，如果是交稅這就是你的義務，你排污了就必須交這個稅。處罰上也不一樣，有的有意地逃避，你逃避了以後，收費是按照政府的條例、規範、規定、文件來收費，你如果違反了或成心不交，那是屬於違規行為。如果變成稅了，你不交是違法行為，甚至超過一定額度是犯罪行為，我們稅法上有嚴格的規定，什麼樣的企業超過了多少是有規定的，交稅是你的義務。

現在稅法上規定，環境稅是由地方來收的，由省一級來收的，也不用上交國家財政，標準也是由省一級來定的。規定很寬泛，比如某一種污染物原來收費，有的城市底線是1.2元，有的城市甚至收到10元，它規定了範圍，1.2-12元，這個範圍很大。為什麼很大？因為不同的地區同樣的排放污染的效果不一樣，我們起了一個名字叫污染排放當量，按照當量來收費，所以，收費的準則可以由地方來定。從立法法來看，設區的市他立的法有三大項，首先是城市建設，二是環境保護，三是文化和文物保護。環境保護是一大項，它就可以單獨地立個法。比如國家有大法了，環境稅法，按照環境稅法的規定，地方去做具體實施的條例。條例也是法，是法的一個詳細規定。所以，根據環境稅法某某省實施條例，某某市實施條例，我要求你交多少稅，這從性質上就有很大的變化。

從資金的用途上，你收上了稅就是收上了稅，稅進入財政，再花那是財政再給你撥款。實際上，我們這個排污收費經歷了這樣一個過程。原來在80年代末期到90年代，因為你污染很重，必須要交一部分費用，那是徵收費用，這個費用的使用是按照條例，甚至還有一部分費用返還給你。那時候是計劃經濟，比如這個廠在沒有計劃的情況下蓋個污水處理裝置是不允許的，沒有這個經費。所以，我們就把排污費收上來，60%-80%返還給他，用這個錢去治，另外20%-30%支援了當地的環保監測、購買儀器。

但做著做著就會産生一些歧異了，這個地方環境做得越好收的費就越低，越低環保局的發展就越慢，監測設備就越差，就沒有錢來發展。後來為了避免相應的悖論，提高各個地方的積極性，我們又出臺了一個收支兩條線的發展，開設排污費，收上來交給財政，但支出按照你的需求來支出。收支兩條線在一定程度上實際是緩解了工作做得越好，這個地方的環保越不容易發展這樣的問題。現在實際上是從根本上解決了這個問題，環保需要的費用並不是根據你環境稅收上來多少。稅收全部進入財政，財政再通過預算來給你撥款，比收支兩條線（更好），收支兩條線還要考慮收多少，支多少的情況。總體來説，我認為這是個很大的進步，也算和國際接軌吧。

中國網：您認為，目前我國在環境保護領域的立法空間還有多大？

包景嶺：立法方面，我想，今後隨著我們生態保護，生態文明建設不斷地深入，還需要立一些必須要的法律。去年我們提出一個建議，就是《環境教育法》。《環境教育法》在生態文明建設裏是很重要的法律，它的教育首先是文化的部分，告知人們對於生態，對於環境應該怎麼去做。這種教育要涉及到學歷教育和非學歷教育，涉及到我們一些宣傳部門的工作。過去都是地方條例，環境教育條例，天津市是在全國第二個省級單位有環境教育條例。這個條例確定以後，確實對我們在宣傳教育方面起到了很大的作用。天津市也組織過一次執法檢查，這個學校該有的講環境保護的學時有沒有，該組織的培訓有沒有組織等等，宣傳部門該選擇的也應該加大宣傳力度。

因為當時只有兩個省做了這個，我們一般從立法上看要跨3-4個視角來總結經驗，然後作為國家立法。但是2015年立法法生效以後，實際上當時有很多地級城市也有自己的環境教育條例，這樣就是超過3個了，有城市的，有地級市的，反正都是國家承認的地方立法。這樣我們就總結了一些經驗，也採納了天津實施的經驗，專門編寫了國家的環境教育法框架和具體綱要條文，提交給全國人大。當然，這個法是作為建議被他們接納了，將來怎麼立要根據立法規劃。

今年我們還提了一個《京津冀區域大氣污染防治特別應對法》，因為京津冀本身是個跨省域的，這個法只能我們國家層面全國人大來立，它有特別需要，因為這個地區目前還是我們國內污染最重的地區。（國內污染最重的地區）前10位大概京津冀的城市佔了六七個，前20位的佔了八九個，還是比較嚴重的地區。儘管我們經過前一段大概四年時間，當時“大氣十條”出臺以後，經濟聯防聯控機制建立以後，經過四年時間，大幅度下降，污染特別是霧霾污染。從平均濃度上看，各個城市不一樣，但是差不多（下降了）30%的水準。天津下降了28.2%-28.3%的水準，超過了原來的預期計劃，原來到2017年的計劃是在2013年基礎上降低25%。

另外，我們一個比較擔心的事兒，就是在氣象最不利的條件下，比如去年底到今年1月份的這個冬季，我們統計了污染關鍵的參數，對比了10年每一年相應的月份，同比進行對比，發現去年12月份到今年1月份氣象擴散條件是十年來最差的，所以我們定為氣象異常年。在這個異常年裏，因為擴散條件各方面都不好，會降低改善的幅度，但我們特別不想看到會有反彈。比如去年已經達到了70%，今年一下（達到）73%、74%，這種反彈如果真的出現的話，就要對我們綜合防治區域，聯防聯控對策打個問號。

現在看來，這些城市基本上都沒有反彈，但是有些城市，包括天津的下降幅度就比預計的要低。現在我們提出兩個目標，一是經過我們的努力，我們每年都有計劃，都有重要的重點工程，氣象平常年，當然還有好的年，要持續改善，每一年都要改善，達到預期目標；二是氣象異常年決不能讓它反彈，這樣我們就會真正做到持續改善，不會出現又回去（的現象），我們非常怕“進兩步退一步”，還有的人甚至説“進一步退兩步”這種現象，這樣事實上就失敗了。我們在這兩個基本條件的制約下，我想我們的大氣環境會不斷地好轉。