丁元竹：戶籍制度改革正當其時_中國訪談

活動標題

丁元竹：戶籍制度改革正當其時

活動描述

時間：2014年8月7日下午3：00
簡介：經過一年多時間的準備，今年7月30日，國務院正式印發《關於進一步推進戶籍制度改革的意見》。這標誌著全國戶籍制度改革開始進入全面實施階段，而這一《意見》則是當前和今後一個時期指導全國戶籍制度改革的綱領性文件。如何理解其深刻內涵，非常重要。中國訪談就此邀請專家進行解讀。

文字內容：

中國網:
“中國訪談·世界對話”，歡迎您的收看！經過一年多時間的準備，今年7月30日，國務院正式印發《關於進一步推進戶籍制度改革的意見》。這標誌著全國戶籍制度改革開始進入全面實施階段，而這一《意見》則是當前和今後一個時期指導全國戶籍制度改革的綱領性文件。如何理解其深刻內涵，非常重要。我們就此邀請到國家行政學院決策諮詢部副主任、研究員丁元竹進行解讀。

2014-08-07 15:07:08
丁元竹:
大家好！

2014-08-07 15:10:41
中國網:
丁主任您好！首先歡迎您做客中國網的演播室。這一綱領性政策的出臺可以説是經歷了一個千呼萬喚的過程，從民間呼籲到地方政府試點，從醞釀到實施，已經進行了很多年，而且也沉寂了好幾年，您怎麼理解它這次出臺的必要性呢？

2014-08-07 15:10:54
丁元竹:
這樣理解可能比較準確。從十六屆五中全會，十年以前，當時大家對農民工的問題呼籲就比較多了，對如何讓農民工在城市中定居下來的問題，從公平正義的角度大家談了非常多。這十年在這方面我們確實做了很多的工作，也不是説突然就出來了。其實你可以看2012年2月23號，國務院辦公廳專門就戶籍制度改革有一個意見，在黨的十八屆三中全會決定裏，關於統籌城鄉發展，專門就戶籍制度改革又提出進一步的要求。我想應該是全面深化改革領導小組第三次會議，專門就2014年的改革部署深化社會體制改革，把戶籍制度改革作為一個重要的內容。

2014-08-07 15:11:42
丁元竹:
上上次的中央政治局會議就三個領域的改革——一個就是戶籍制度改革，一個是財稅體制改革，還有一個改革，都是作為政治局會議討論的重要議題——作為要出臺的重要政策進行討論的。這次出來不是太突然，它實際上是一個醞釀的過程，這是從政策的角度講。

2014-08-07 15:16:28
丁元竹:
從實踐的角度，八十年代以來從很多方面進行了探索，從體改委沒有解散的時候，就從小城鎮開始放開戶口，小城鎮一般就業比較難，放開不太容易，但人還繼續往大城市走。這些年，特別是“十一五”規劃以來，廣東、四川、重慶、北京等地在這些方面也進行了一些積極探索；統籌城鄉的發展，我們也搞了一些實驗區，在這些方面都進行了探索，走到這一步，現在以國務院的名義頒布這麼一個意見，我覺得是水到渠成的事情。

2014-08-07 15:17:31
丁元竹:
從另一個角度，截止去年年底，共有2.69億農民工進入城市，這麼大的數字可能是一個大問題。在這樣的背景下，中央配合全面深化改革、配合推進新型城鎮化的建設，出臺這樣一個政策也是必然的。

2014-08-07 15:18:29
中國網:
我們又是醞釀又是探索，肯定過程中遇到了很多阻力和困難，您可不可以給我們分析一下最大的阻力來源於哪？

2014-08-07 15:20:00
丁元竹:
最大的阻力我想來源於財政體制。因為戶口制度本身不僅僅是一種登記，我們的戶口實際上經歷了三個階段。第一階段，建國初期也有戶口，但當時就是戶口登記，登記男的女的全國多少人。這是一個國家社會管理的基礎，自己有多少人都不知道，男女是多少也不知道，這不行。所以，那時候我們是有戶口的，但那時候戶口主要是發揮了一個資訊登記的作用。

2014-08-07 15:20:30
丁元竹:
第二階段，1954年憲法是毛主席主持編寫的第一部憲法，裏面明確規定人口有遷徙的自由，那時候也不分城鄉。但1958年我們出臺了一個文件，把戶口分為城市戶口和農村戶口。這是一個部門文件，但發揮了很重要的作用。在文化大革命期間一直到後來，城市人口和農村人口分類，我們叫做城鄉分割分制，一直到1975年修改憲法，當時憲法修改中就禁止了人口流動。這經過20多年，形成一種制度，我們稱之為社會體制中最核心的東西。

2014-08-07 15:21:25
丁元竹:
改起來難在哪兒？一個是它背後有一套福利，你要有城市戶口，可以在城市上學、買房、就業，其他各種福利和基本公共服務，你有戶口就可以享受，沒有這些就可能受到限制。但再往後説，這些基本福利和公共服務是一個體制的問題，你要想在城市享受養老，城市的政府、城市的財政要給你支援。但是對外來人口，一般來説，本地政府是不願意去承擔這種責任的。我曾經參加過一個地方政府關於基本公共服務體系的討論，這個地方政府在寫這個東西的時候，這是在幾年前，它説我們要實施基本公共服務均等化，但本計劃基本公共服務均等化享受的人口是本地戶籍人口，把外來人口就排擠出去了。我當時給他們的領導講，中央講的是基本公共服務均等化。他説，你講得很對，也很有道理，也符合中央的要求，但我們沒有這樣的財力。就目前來説，我們能把本地戶籍人口解決好了就不錯了，包括你到廣東，到江蘇，比較多的流動人口大省都面臨一個財政體制的問題，這是一個原因。

2014-08-07 15:22:49
丁元竹:
第二，因為到了現在我們有2億6000多萬流動人口，你要一下子解決這個問題，無論是中央財政還是地方財政，解決起來難度都比較大。

2014-08-07 15:24:43
中國網:
不可能是一蹴而就的。

2014-08-07 15:34:00
丁元竹:
所以這次《意見》裏提出到2020年先解決1億，我們現在是2.6億，我估計到2020年就是3億甚至更多了，我們先説解決1億。有人説咱們改革開放初期就幾百萬人，那時候就開始解決，現在就不會有這個問題吧？第一，我們沒有那麼高的預見性，第二，説實在的，那時候財力也不夠。説到底一個是認識問題，還有一個是財力問題。

2014-08-07 15:34:15
中國網:
今年2月，全國人大常委會委員辜勝阻同網友線上交流時曾透露，在戶籍制度上有60多種城鄉之間不平等福利。可見戶籍制度改革並不是一個單純的戶口遷移問題，而是涉及各方面利益問題的社會管理體制問題。那麼，您認為最主要的不平等福利有哪幾類？

2014-08-07 15:35:46
丁元竹:
最主要的我認為有八大類：教育、住房、基本養老、公共衛生、基本文化設施、社會服務，包括社會福利、社會救助，你要有城鎮戶口就可以在城市享受最低生活保障，要沒有城市戶口，我們大量農民工在城市就沒有權利享受所在城市的社會救助最低生活保障，這些是最基本的。他説60多類，我沒有仔細去數，可能各個地方在自己實施政策的過程中又附著了一些其他的條件，這也是有可能的，但國家層次上最根本的還是這些。

2014-08-07 15:36:44
中國網:
這些年我們在推進公共福利均等化，這是否可以看成是解決戶籍問題的一把鑰匙？

2014-08-07 15:37:37
丁元竹:
有這個因素，準確説叫做推進基本公共服務均等化，這是2005年黨的十六屆五中全會第一次提出來的，叫做“加快財政體制改革，推進基本公共服務均等化”。當時為什麼要提這個問題呢，我理解在當時是兩個背景，一個背景就是我一開始講的，社會上對流動人口議論比較多，包括一些研究機構和智庫，就認為這個問題不解決不利於社會穩定，也不利於公平正義。一個國家人為把人口分成兩類，本身就是一種帶有歧視性的，所以，這是一個原因。

2014-08-07 15:37:49
丁元竹:
第二個原因也是想推進財稅體制改革，包括城鄉差別和地區差別，大家想這個問題怎麼解決，特別是想通過財政體制改革，把推進基本公共服務均等化作為一個抓手來實現區域之間、地區之間、群體之間的差別的縮小，這可能是一個手段。所以，在這樣一個背景下就提出這麼一個策略。

2014-08-07 15:38:58
丁元竹:
這些年各地在落實基本公共服務均等化的過程中，也把戶籍制度改革和統籌城鄉結合起來。不説哪個省了，也是被列入統籌城鄉實驗區的，它的這個有四項內容：土地集中、産業集中、人口集中，在這個基礎上實現基本公共服務均等化，它是一個全區域規劃，不是一個城區的規劃，也包括城區周邊的農村一起規劃，這就叫實現基本公共服務的均等化，開始打破戶籍制度背後的那套制度，對於教育、醫療、社會保障方面的制度，所以，從這個意義上把它看成是解決戶籍制度推進城鄉統籌發展的一個手段。

2014-08-07 15:39:45
中國網:
推進戶籍制度改革的最終目標是什麼？它跟我們建立和諧社會的總目標是怎樣的關係？

2014-08-07 15:43:12
丁元竹:
最終目標可以這樣理解，十八屆三中全會決定裏有這樣一句話：要緊緊圍繞著保障和改善民生促進公平正義來推進社會體制改革。我們把戶籍制度作為中國社會體制特別是傳統社會體制遺留下來的一個很重要的制度因素，它也是我們改革的一項重要內容。從這個意義上加快推進戶籍制度改革，實際上是推進整個社會體制改革的一項重要內容，也是落實黨的十八屆三中全會提出來的六個緊緊圍繞中第三個緊緊圍繞著保障和改善民生、促進公平正義的一個實踐。那麼從哪改？從涉及到我國人口20%的群體的生計發展問題進行改革，我覺得是不是可能抓到了改革的一個核心新問題，我覺得這是一個目標。

2014-08-07 15:45:09
丁元竹:
第二個目標是落實中央新型城鎮化戰略。我們知道，新一屆政府上任以後提出來一個要轉型升級，一個要加快改革，一個是要推進新型城鎮化。新型城鎮化的核心是人的城鎮化，我們習總書記、李克強總理一再講要通過城鎮化使流動人口，使農民工成為新市民，成為真正的市民，就是要和我們現在的市民一樣。怎麼才一樣？就是在享受的權利上一樣，就業的權利、享受基本公共服務的權利、參與城市社會生活的權利，這些權利要靠戶籍制度的改革，打破戶籍制度，大家享受同樣的權利，他才成為真正意義上的新市民。我理解戶籍制度改革的目標，一個是加快當前整個國家社會體制改革中的重要內容，第二也是推進新型城鎮化建設，堅持以人為本，在這個過程中使流動人口市民化的一個目標。

2014-08-07 15:47:41
中國網:
改革的過程是否也應該分成幾個階段？

2014-08-07 15:52:07
丁元竹:
肯定要分成幾個階段，其實你看《意見》裏到2020年先解決1億，這就凸顯出階段性。我們不能一蹴而就，它是分階段的，一個要考慮財力，一個要考慮城市的承載力。這麼多人進來了要就業，你有沒有那麼多的就業崗位給他。第二你即使有那麼多的就業崗位，有沒有那麼多的住房，有沒有那麼多的學校讓孩子一下子都進來，包括城市的醫院和圖書館的容量，當然圖書館沒有其他的那麼重要，像最根本的是教育問題、住房問題，這是最基本的問題。它慢慢還有一個過程。我覺得分階段沒有問題，應該是分階段進行的，另外可能還要分地區、分類進行，因為不同的地區情況不一樣，中西部地區，還有大中城市的生態容量、環境容量也不一樣。這樣既要分階段進行，還要分類進行，才有可能解決這個問題。因為中國雖然大，但要和美國比還真不太一樣。美國西部也是沿海，西部一開發西部的城市也就起來了，像洛杉磯、舊金山成了美國一大經濟帶。我們西部現在也在大開發，但相對來説沒有區位優勢，我們現在的人口主要集中在東部地區。當然隨著我們西部戰略的進一步實施，人口形成合理佈局也是可能的。

2014-08-07 15:52:22
中國網:
就像您剛才説到的戶籍制度改革牽動著無數人的心。具體到每個人，與戶籍制度改革相關的點不同，他所關心的點也不同。而對整個國家來説，戶籍制度改革的根本意義在哪？

2014-08-07 15:54:41
丁元竹:
從國家的根本改革講，第一，要實現我們黨的目標，走共同富裕的道路，實現公平正義，讓每個人在基本權利上是一樣的。這是我們十八屆三中全會習近平總書記講了要發展和完善有中國特色社會主義制度，發展和完善中國特色社會主義是中國的最終目標，這個目標的核心就是公平正義。這是第一個目標。

2014-08-07 15:55:08
丁元竹:
第二，第一個目標體現我們制度的優勢，第二是通過制度改革打破城鄉差別，來實現健康可持續的發展。實現健康可持續的發展從長遠來説有利於整個經濟和社會的協調。一個國家長期分成兩種人口，而且兩種人口的權利不一樣，長期下去會出現另外一個問題，不僅會影響經濟發展。因為這部分人發展不起來，長期消費不足，從經濟方面是不利於擴大內需、不利於從需求上推動國家發展的。另外一個，國家長期處在社會不平等狀態，會引起社會秩序的問題。所以，印度有一個經濟學家，這個人是英國商業學院院長，叫做阿馬蒂亞·森，獲得過諾貝爾經濟學獎。他説一個社會的不平等隱含起來，但這些不穩定的因素長期在一個社會中存在，久而久之會影響到社會的問題，影響到社會的穩定，所以一個公平的發展戰略應該把這些因素考慮進去，在一些基本權利上讓大家平等。

2014-08-07 15:56:01
中國網:
戶籍制度改革是否可以説，這是中國人權進步的表現？

2014-08-07 15:58:15
丁元竹:
可以這麼説，是人權進步、社會進步和制度進一步成熟和完善的表現。

2014-08-07 15:58:32
中國網:
戶籍制度改革的一個目的是為了讓農民進城，能更好地在城市中待下去，就您的看法，我們有什麼樣好的方法能讓農民工幸福地居住在城市裏？

2014-08-07 15:58:46
丁元竹:
實際上不僅僅是農民工，農民工還有家屬，就説是流動人口，既包括農民工也包括他們的家屬。讓我們過去稱之為流動人口的這些人真正成為市民，這是我們改革戶籍制度的一個最直接的目標。怎麼來實現這樣一個目標？就是要打破戶籍制度的限制，使他們享受到城市居民所享有的城市戶籍制度的基本權利，比如説公共衛生和基本醫療、基本養老保險、基本醫療保險，還有一些其他的。我國基本公共服務體系規劃，2012年7月份頒布的，它規定了8大類，這8大類是國家法定的基本公共服務，這8大類，有教育、就業保障、基本養老、公共衛生基本醫療、公共文化、社會服務、保障性住房、人口特別是計劃生育這八大類權利。這八大類權利在全國範圍內應該是最基本的權利，因為它寫到我們國家規劃裏，是法定的。在這些問題上應該使他們和城市居民享有同等的權利，就是均等化。

2014-08-07 15:59:05
中國網:
要讓他們能待下來，就得剝離附著在戶籍制度上的福利或歧視性限制，同時解決農民進城後的住房問題和就業技能培訓等生存問題。從各地的探索來看，我們是否有什麼好的辦法來解決這些問題？

2014-08-07 16:07:10
丁元竹:
我們先説就業吧，不同的城市對就業的需求不一樣，從佈局上考慮，一個是要創造適合農民工的更多崗位，特別是在一些縣、中小城市發展一些産業園區，讓他們有就業機會。前段時間我到沂蒙山區看了一個就業服務中心，很有意思。當時大家都在炒南方某個地方不讓住農民工，他們睡在橋底下，又打上樁子讓他們睡不了，媒體炒得很熱。後來我到沂蒙山區一看，他們搞這樣一個服務中心，很好，不管哪來的農民工我給你先在這裡住一個月，你一天交1元的住宿，吃飯要交錢，但也不貴，要4-8元。在這一個月內，我給你提供就業培訓和就業資訊，幫助你聯繫就業，這樣不至於使農民工一進城以後不知所措，不知道去哪兒。這個我後來感受比較深，我覺得這是地方政府應該做的事情。第一，是要加強這些人就業方面的技能培訓；第二，要幫助他們尋找就業機會，提供就業資訊；第三，在一些中小城市進一步發展經濟，擴大就業，創造就業機會。因為大城市特別是特大城市，北京、上海、廣東，現在應該説就業機會很多，問題在於它的生態環境壓力比較大，這種情況下使産業有合理佈局，在中小城市進一步發展産業，建立園區，創造就業機會，這可以很好地解決他們的一些問題。

2014-08-07 16:07:45
中國網:
住房呢？

2014-08-07 16:13:55
丁元竹:
這些年我們一直進行保障性住房的建設，在“十二五”期間建3600萬套，通過這樣的制度慢慢解決住房的問題，這個也還是要根據就業狀況來和住房有機結合起來。因為過去我們有過實踐，我也去看過很多地方，他們也搞過，這個地方你説不行，不能住了，我給你遷出來，把住房解決好了你到這裡來住。他來了，來了以後發現有房子，但就業很難，他又回去了。我國不僅有流動人口問題，甚至有大江大河，有90多個行洪區，我們人口太多，很多人住在行洪區，每年到了洪水來的季節，大家就遷出去。後來國家想這麼遷也不行，給你搞一個行洪區，你搬哪兒去吧，後來發現搬了也不行，洪水過了以後他們還要回來種地，老這麼跑也不行，慢慢他們又回來了。所以，住房的問題一定要和就業問題聯繫在一起，就業是民生之本，只要解決了就業問題，我覺得住房的問題應該不是問題，應該慢慢會解決的。有國家的保障性住房政策，再加上他們有收入，再加上我們其他的一些財政政策和金融政策的配合，應該不是問題。

2014-08-07 16:14:10
中國網:
剛才您説到既然是外來人員進城，不只是他一個人進城，還有他的家人也會進城，這就帶來了子女教育的問題，比如上不了學，還有一些高考不平等的問題，您有什麼辦法來改變這樣一個狀況？

2014-08-07 16:23:14
丁元竹:
這個也要逐步解決。我參加某一個大城市“九五”規劃的時候，我説咱們已經有幾百萬的流動人口了，能不能寫到規劃裏面去，讓他們納入到城市生活中。當地説我們不敢寫，因為我們沒有這個財力，而且那時候也真沒有認識到它是社會發展的問題。到“十五”規劃的時候我又去參加了，還是這麼講。“十一五”規劃一開始想寫，但後來發現心裏沒底，這些進城農民工到底有多少孩子，你現在統計這個數，但他家裏還有跟著爺爺奶奶的，我們現在是6000多萬這樣的兒童，其實進城的不到2000萬，還有很多留守兒童，就是沒有底。

2014-08-07 16:24:21
丁元竹:
但是我在前年參加這個城市的規劃時，它的市委書記説了，儘管我們“十一五”開始啟動的時候，我們沒有把這個問題擺在重要位置，但隨著落實中央推進基本公共服務均等化的戰略，我們到“十一五”的第四年，我們基本解決了60萬農民工子女接受義務教育的問題。義務教育的含義是7年，從小學到初中，問題是高中怎麼辦？現在他們確實遇到這樣的問題。因為前一段我遇到了一個司機，他就跟我講，他説你看我就很頭疼，我的孩子學習不錯，城市政府也允許我的孩子在這裡上到初中，但高中以後不允許在這兒上了，那怎麼辦？他説我準備送他出國。我説你有錢送他出國嗎？他説，有啊，別看我農民工，但我在這裡買了十個鋪面，我還買了房子，我還有兩輛汽車，我一年收入80多萬。我説那你沒問題。我説像你這樣的多少啊？他説我算是好的，但大部分人沒有這個能力。

2014-08-07 16:27:35
丁元竹:
從現在面臨的問題來看，這確實是個問題，他們在這個地方已經有了享受義務教育的權利和機會了，但進一步的發展，就是高中，在哪兒上高中？肯定不能在這裡上了。第二，在這裡也不能高考了，這個問題需要解決。但要回頭從歷史角度看，在“九五”、“十五”的時候連小學都不能上，所以這個問題是一個問題了，那些問題不是問題，現在我們著手解決這個問題。你在《意見》裏也看到了，我們要逐步解決這些人的子女繼續升學和高考問題，我就想從中央的角度來説，這個問題已經注意到了，而且列入到這裡面，那就要求你地方政府要想辦法了。就像過去十六屆五中全會提出來説實現基本公共服務均等化，一開始大家覺得這挺難的，但經過十年，在基本公共服務上已經做了。現在這個問題提出來，我想再用五年十年，這個問題應該可以解決，分階段解決吧。

2014-08-07 16:30:55
中國網:
其實不光是教育，還有醫療、養老的社會福利也是我們外來人員感受到最不平等的一個方面。您覺得這些年的醫改是不是為解決我們戶籍制度帶來的醫療和養老的問題奠定了基礎，我們還需要採取哪些措施？

2014-08-07 16:37:04
丁元竹:
應該説從2003年開始，農村進行農村基本合作醫療的改革建設，90%的農民都參加了新農合了。從2009年開始，我們給農村居民建立養老保險，2010年給城鎮居民建立養老保險，慢慢從無到有，從制度上我們已經基本實現了全覆蓋，它為進一步建立統一養老保險制度奠定了一個制度基礎。

2014-08-07 16:37:53
丁元竹:
當然，現在儘管制度覆蓋了，但有些人沒有買或者有其他原因等等，但制度上已經開始了，（下一步就是）進一步完善這個制度。尤其你也看到了，今年正月初八，國務院第一次常務會議就通過了關於把城市居民和農村居民養老保險並軌的決定。這一併軌，對進一步推進城鄉一體化和推進戶籍制度改革就奠定了基礎和進行了嘗試，現在全民在制度上都具有養老保險，關鍵是你要參保。所以在這個基礎上，《意見》裏寫到，針對大中小城市，50萬-100萬，100萬-500萬，500萬以上的，根據不同類型，50-100萬連續參保三年以上，而且在這個地方有房子，而且是常住，就可以享受這裡的居民戶口；100萬-500萬參保五年以上；像北京這樣的500萬以上的大城市除了參保還要有其他的分數，包括在深圳都是按照積分，按照技能來有序地融入這個城市。這些年我們在社保領域做的工作，進一步推進，已經為慢慢推進戶籍制度改革奠定了基礎，把戶籍制度背後的那些制度因素慢慢給它完善起來。

2014-08-07 16:40:34
中國網:
我們在訪談前蒐集網友意見時，有人説，現在推行戶籍制度改革，就是為了剝奪農民的土地。您怎麼看這種説法？

2014-08-07 16:48:56
丁元竹:
我認為中央政府絕沒有這樣的意圖，這個《意見》裏講得清楚，包括十八屆三中全會的決定，涉及到關於土地問題，宅基地、耕地和土地受益的權利，三類權利，這些權利都是農民不可侵犯的權利，都是基本的物權，我們有《物權法》。第二，本著自願的原則，其實我也看到過很多地方的試點，你願意通過流轉的方式流轉也可以，你不願意也可以暫時不流轉，尊重農民的意願，中央有明確要求。

2014-08-07 16:50:09
丁元竹:
但在具體執行過程中，我們有一些個別領導幹部和個別機構理解中央政策有偏差，在執行過程中，特別是過去有一些領導幹部有一些不法行為，侵犯了群眾的利益，在這方面對群眾傷害比較大，所以大家在這個問題上也是有情緒的，這個我覺得可以理解。但我們也看到中央最近一個時期在這些問題上政策是非常嚴厲的，包括反腐和土地問題上，特別是即將召開的黨的十八屆四中全會，就依法治國的問題，會對這些政策的具體執行——我理解依法治國是要具體政策怎麼來依法執行——會做出具體的規定，那就是要在法制的框架內解決這些問題。我想在政策執行的過程中依法來執行，會按照中央要求來保證農民的三個權利。

2014-08-07 16:52:05
中國網:
您認為如何避免農民工進城失地的問題？

2014-08-07 16:57:20
丁元竹:
農民工進城從過去十多年的實踐來看，你可以先進城，先集中，土地你可以自己經營，也可以交給其他的公司經營，你通過土地的收益來增加你的收入。同時你在城市中如果年老沒有辦法，年輕人就業以後，土地可以通過流轉的方式，慢慢地就實現土地制度改革，實現市民化的過程，但前提是要保證農民的土地權益。

2014-08-07 16:58:06
中國網:
也有專家認為，土地制度改革需要儘快取得突破，否則可能會出現與戶籍制度改革不相匹配的情況。關於土地制度改革，您認為如何改才能跟戶籍制度改革相匹配？

2014-08-07 16:59:12
丁元竹:
這個我認為是相互的，你要從各地經驗來看，它慢慢有一個這邊人口先集中了，這邊土地集中經營，但農民享受土地和收益的權利，這邊我們慢慢把它的社會保障體系建立起來，把就業問題慢慢解決了，再根據土地過去的權利，因為農民的土地總體上是集體所有制，還有國有的，在這個過程中，慢慢通過流轉的方式，在使其利益得到保障的前提下，讓他真正成為城市的市民，同時完成土地改革的過程，這需要一段時間。

2014-08-07 17:00:53
中國網:
黨的十八大以來，中央一直在倡導創新社會管理。戶籍制度改革，當然也是一種社會管理的創新。我們從《意見》中可以看到，對城鎮和小城市、中等城市、大城市、特大型城市的落戶條件，規定是不同的。這固然是為了方便管理，但是否會造成新的不平等呢？您如何理解這個問題。

2014-08-07 17:02:46
丁元竹:
我們理解平等是相對的，不是絕對的。我只要在這個地方找到工作，我就可以來，就可以就業。但你知道中國有特殊性，我去過很多特大城市，它的生態容量和資源狀況不是能夠支撐人口無限增長的。比如像北京，去年是2115萬人，過去我們做北京環境生態研究的時候發現，北京自有的水只能支撐500萬人，北京2000多萬人生活要靠調周邊的水，有時候調山西的水，有時候調山東的水，現在馬上要南水北調，包括其實相當一部分是張家口和承德犧牲了自己的工業發展、産業發展，為北京供水。所以這樣的情況下，像北京這樣的城市無限擴張人口肯定不現實。這裡涉及到兩個權益的問題，一個是農民工進城，還有一個是本地居民權利的問題。所以平等不是絕對的。這麼大的城市，大家一到下班擠得要死，這對誰都不是平等的。

2014-08-07 17:11:25
丁元竹:
像中國這樣一個國家，大家能夠形成一個合理的人口佈局，其實我覺得網際網路時代，老實講資訊和生活的舒適程度，不見得在哪個地方差多少，關鍵是我們要發展中小城市能否解決好就業問題，形成一個合理的人口佈局，我覺得這個可能是個關鍵。所以，我記得20多年前、30多年前，社會學家費孝通講，中國發展要下好兩盤棋，一盤就是人口的棋。因為沒有一個國家會遇到我們這麼大的問題。舉個例子，現在城市化率53%，而美國城市化率50%多的時候是100多年前，那時候美國才1億人口。假定現在中國不是13億人，而是1億人口，中國的城市化問題很好解決，北京2000萬，上海2000萬，廣東2000萬，所以，人口自由遷徙不是問題的。問題是你現在13億人，你怎麼佈局都會遇到和生態環境、資源之間的矛盾衝突，包括珠三角、長三角都遇到了生態的瓶頸。

2014-08-07 17:17:15
丁元竹:
這樣的情況下既要考慮到每個人遷徙的權利，還要考慮到整個國家的人和自然的協調、長期發展的問題，所以既要考慮到橫向的公平，也要考慮代際的問題。如果你把人口都集中了，把這個地區搞崩潰了，可能對後代人不公平。我們的公平要既考慮橫向又要考慮縱向，既要考慮個人的也要考慮一個國家和民族的持續發展，一定要考慮中國這個國家這麼大的人口規模，千萬不能簡單走發達國家已經走過的路。這是真沒有遇到過的情況。舉個例子，紐約在1900年的時候是300萬人，它現在也就1000多萬人，我們在1900年的時候100萬人，現在是2150萬人，你看300多萬，它100多年才翻了三番，我們翻了20多番，你的壓力和它的壓力不是一個情況的，所以思考問題的角度也應該是不一樣的。

2014-08-07 17:20:53
中國網:
所以一切從國情出發。

2014-08-07 17:21:27
丁元竹:
對。

2014-08-07 17:22:42
中國網:
由於時間關係，我們最後選擇一個問題問您。《意見》中提出，要“全面實施居住證制度”。大家都不知道這個居住證制度是怎樣的一個制度，它包含了怎樣的內容？

2014-08-07 17:22:50
丁元竹:
《決定》裏面寫得很清楚，所謂居住證制度就是你在一個地方常住，有自己的房子，有自己的養老保險或者是各種社會保障達到一定的年限，就發給你居住證，這樣就取消了所謂的城市戶口、農村戶口，你是這個地方的居民。而且隨著我們社會保障制度的完善，全國統籌以後，比如説我可能在北京覺得就業或者是什麼不行，我可能到別的地方買房子，買了房子我的養老保險可以轉過去。你也可以成為別的地方的人。這樣慢慢就打破了過去人口不能遷移和流動的局面，包括農村居民和城鎮居民之間的這種隔絕的局面。所以，這種制度實際上就是旨在打破人口不能流動、城鄉人口分割分制的這樣一種局面。

2014-08-07 17:23:11
中國網:
好的，感謝您做客“中國訪談”，來為我們解讀這次中央出臺的關於戶籍制度改革的意見。

2014-08-07 17:24:27
丁元竹:
謝謝。

2014-08-07 17:24:53
中國網:
本期“中國訪談”到這裡就結束了，感謝您的收看，我們下期節目再見。

（責編/文字：韓琳；主持：李虹霖；導播：李哲；攝像：郭天虎/宗超；圖片：鄭亮）

2014-08-07 17:25:01