【本章提要】改革開放以來，隨著經濟領域改革的不斷深入，行政管理領域的改革也逐步推進。1982-2003年，中國經歷了五次比較大的機構調整，整體上沒有跳出“精簡—膨脹—再精簡”一再膨脹的怪圈。進入21世紀以後，中國行政管理體制改革的步伐進一步加快，改革的目標和理念也在發生著變革：由相對單一的“精簡、統一、效能”向“著力轉變職能、理順關係、優化結構、提高效能”轉變，更加注重“決策、執行、監督”三者之間的關係。同時，改革的內涵也從單一的以政府機構設置調整為主進一步擴展到法律法規、制度建設等相關領域，行政管理體制改革日益成為一項綜合性、系統化的改革。

　　行政管理體制既是政治體制的組成部分，又和經濟體制與社會各項事業緊密相關。政府的行政管理體制改革在經濟社會發展和改革開放中有著十分重要的地位和作用。在中國改革開放30週年的時間點上，回顧行政體制改革走過的歷程、分析其存在的問題和難點、判斷當前中國改革發展的趨勢、展望未來中國行政管理體制的整體走向及其影響，對於中共十七大之後加快政府行政管理體制改革和探索建立現代化的政府行政管理體制具有十分重要的意義。

　　第一節　我國行政管理體制改革30年曆史回顧

　　自從中共十四大報告中明確提出要“下決心進行行政管理體制和機構改革”的任務後，“行政管理體制”這一概念得到了社會的廣泛認同。關於這個概念需要做四點說明：第一，在黨的重要文獻中，從1992年提出“行政管理體制”的概念後，雖然後來又有“行政管理體系”、“行政體制”等不同的表述，但其基本內涵是相同的。第二，無論是用“行政管理體制”、“行政管理體系”改革還是用“行政體制改革”概括政府改革，都是作為政治體制改革中的重要組成部分來加以論述的，從而明確了政治體制改革與行政體制改革之間的內在關係。第三，在闡述行政管理體制或行政體制改革的主要內容時，集中在黨政機構改革、政府職能轉變、政企分開、深化人事制度改革、提高國家公務員隊伍素質以及加強國家機構的法制建設等方面。第四，上述整體思路，不僅從理論上大體勾畫出政治體制改革與行政體制改革的整體格局及其內在聯繫，而且在實踐中對有效推動政府改革，建立適應市場經濟體制要求的行政管理體制，也起到了重要的推動作用。我國的行政管理體制，從1982年至今，已經經歷了五次大的改革，即1982年、1988年、1993年、1998年以及2003年的改革。每次改革所處的環境不同，所面臨的問題有很大差異，但對解決當時面臨的問題方面無疑竇發揮了重要作用。從整體上看，中國行政管理體制改革走的是一條螺旋式上升的道路，從過去適應高度集中的計劃經濟體制到今天大體能夠適應社會主義市場經濟的體制。為了更好地理解中國的行政管理體制改革，有必要對中國改革開放以來行政體制改革的過程作一簡要回顧。

　　一、1982年的行政體制改革

　　每一次行政體制改革，所面臨的環境不一樣，所面臨的任務也不一樣。1982年，當時中國的社會環境和面臨的主要問題是：第一，黨和國家的工作重心發生了轉移。1978年底中共，十一屆三中全會召開，作出戰略決策，把全黨工作重點轉到社會主義現代化建設上。第二，國務院機構龐大臃腫。新中國成立以後改革開放以前，我國曾以經濟管理部門為重點，對政府機構進行過幾次大的調整和精簡。1959年底較大幅度地精簡了機構，國務院從81個部門減為60個部門。調整後不久，機構又開始膨脹起來，到1965年恢復到了79個部門。“文化大革命”期間政府工作處於癱瘓狀態，國務院減到32個部門。“文化大革命”以後，隨著各方面工作恢復正常，機構逐步增加。到1981年，也就是這次機構改革前夕，國務院設置的機構總數高達100個，達到了新中國成立以來的最高峰。國務院機構林立，職責不清、人浮於事、運轉不靈、官僚主義嚴重成為突出問題。第三，幹部人事問題。1977年中共十一大決定，對過去審查幹部工作中遺留下來的問題要進行認真處理，可以工作而沒有分配工作的，要儘快分配工作。大批老同志在平反後回到了工作崗位，因為沒有那麼多的領導職位，只能通過臨時增加副職來解決。這樣一來，整個幹部隊伍老化問題嚴重。並且當時，事實上形成了領導幹部職務終身制，幹部隊伍沒有正常的更新機制。

　　1982年開始的行政體制改革主要集中在以下幾個領域：

　　1．國務院機構改革和幹部人事制度建設

　　1982年改革在機構和幹部人事制度方面取得的成績主要有以下幾個：第一，改革了國務院領導體制。為加強集中統一領導，提高工作效率，減少了副總理的人數，設置了國務委員，由國務院總理、副總理、國務委員和秘書長組成國務院常務會議；第二，根據重疊的機構撤銷、業務相近的機構合併的原則，精簡了國務院機構，裁減合併了一批經濟部門，大大減少了直屬機構。國務院工作部門由100個減少到61個；第三，打破領導幹部職務終身制，建立幹部退休制度，使一大批老幹部退出了一線；第四，按照革命化、年輕化、知識化、專業化的幹部“四化”方針，選拔了一大批年輕的領導幹部充實到各級領導崗位，各級領導班子幹部的職數也基本實現了規範化的要求。但是這次改革之後，又出現了機構膨脹、人員猛增的反彈勢頭，到1987年底又達到72個部門並且行政費用急劇上升。

　　2．地方政府機構改革

　　1982年中央一級黨政機構改革基本完成後，省、直轄市、自治區政府隨後進行了較大規模的改革。這次改革以調整領導班子為重點，同時提出精簡機構、緊縮編制，實行老幹部離退休制度以及加強幹部的輪訓工作等多項任務。改革的主要成績是，省級領導班子職位數減少、平均年齡降低、平均文化程度提高。但在機構改革方面普遍存在“虛假精簡”現象。

　　改革開放以來，我國省以下地方政府機構改革採取“先試點、後推廣”的原則進行。1982年4月，四川省廣漢縣在全國率先進行了縣級機構改革的試點，建立了新的縣、鄉管理機構。1986年7月，為配合城市經濟體制改革工作的開展，國家體改委、勞動人事部確立了16個中等城市作為全國第一批機構改革的試點城市。

　　3．推行“市管縣”體制改革

　　“市管縣”體制在中國的全面興起始於1983年。1978年中共十一屆三中全會後，為了解決城鄉分割、生產重復的現狀，在遼寧省經濟發達地區實行“市管縣”體制試點。1982年，為打破城鄉間的壁壘，推動城鄉經濟協調發展，中共中央發出改革地區體制、實行市管縣體制的通知，年末首先在江蘇試點，次年開始在全國範圍內試行。

　　在當時的情景下，推行市管縣體制，對於密切城鄉關係、加強城鄉工作、促進城鄉一體化進程有著巨大的推動作用。它在一定程度上解決了地區機構重復、行政效率低下、人員閒置問題，起到了加強管理的積極作用。發揮了中心城市對農村發展的帶動作用。打破了市縣之間多年的壁壘和城鄉分割、工農分離的封閉式的自然經濟格局，使城鄉經濟按照專業化分工和協作的原則，發展全方位、多層次、多渠道的經濟聯繫。另外，在一定程度上還促進了區域市場的統一。但是這次改革實踐也固化了“市管縣”行政體制及“市管縣”財政體制，成為後來推動區域經濟均衡發展和“擴權強縣”的一大障礙。

　　4．事業單位改革

　　從20世紀80年代初期到1987年中共十三大，是事業單位改革的初步探索階段。此時黨和國家的工作重心轉移到經濟建設上來，以市場為導向的經濟改革從農村到城市逐步展開。為適應經濟改革及社會各項事業發展的需要，黨中央、國務院及中央有關部委相繼做出了關於科學技術體制、教育體制、藝術表演團體、體育體制、衛生工作的改革決定，對科技、教育、文化、衛生、體育等事業的改革提出了一些原則要求。

　　在實際改革中重點從以下幾方面進行了積極的探索和改革：一是調整機構設置，初步理順教育、科技、藝術表演、衛生、體育等管理體制；二是通過放權讓利等措施，擴大了事業單位的自主權，提高了事業單位的經營意識和能力；三是調整了事業單位與財政的財政關係，並允許部分事業單位實行企業化管理；四是通過立法明確事業單位的法人地位；五是強化事業單位的機構編制管理；六是根據“管少、管好、管住”的原則，適當下放了事業單位組織人事管理許可權；七是恢復了職稱評審工作，開始推行專業技術職務聘任制；八是在推進黨政機關機構改革的同時，對事業單位後勤社會化也進行了探索與初步改革。

　　5．行政法制建設

　　1982年憲法的頒布，掀開了中國行政法制改革的新時期。新憲法確立了法律權威，進一步健全了國家權力機構，有力地保證了改革的順利進行。