（一）改革重心仍是結構性調整

2005年底浙江國華寧海電廠2號機組投運，中國電力裝機突破5億千瓦，中國電力裝機容量和發電量位居世界第二，標誌著中國已經成為電力生產和消費的大國，至此中國電力供應能力明顯提高，新一輪的電力供應緊張局面得到有力緩解。但是在加快電力建設的同時，電站無序建設、電源結構不合理、電網建設相對滯後、電力設備生產增長過快、電力建設品質安全存在隱患等問題凸顯，結構性問題仍然是影響中國電力健康發展的根源。

1．違規1.25億千瓦，諸侯經濟威脅電力市場

2006年8月16日召開的國務院常務會議，對內蒙古新豐電廠項目違規建設和發生的重大施工事故做出嚴肅處理。此次對於違規項目的“超常規”處理，一方面提醒社會注意政府對於重大安全事故的重視，另一方面，更為重要的是對於這種“下馬中上馬，風浪中前進”的諸侯經濟無視國家宏觀調控行為的警示。

毋庸置疑，新豐電廠項目被查處的背後，是中央政府對於電力行業持續健康發展的宏觀調控行為的具體化，也是調控借助行政行為的無奈選擇。

（1)電力行業違規建設問題嚴重

中國是僅次於美國的世界第二大電 力生產國。近3年來，電力生產以前所未有的速度擴張。電力裝機容量從2002年底的3.6億千瓦提高到2005年底的5.1億千瓦。目前電力已基本平衡，在建裝機容量仍然巨大，大部分將在兩年以內投產發電。即使這兩年沒有大量新批項目，同時電力需求也比較溫和，到2007年底，估計裝機容量過剩仍可達10%。據國家發改委3月I日發佈的通報，全國各地已存在違規開工電站項目總計達到1.25億千瓦。統計顯示，違規項目中，已經國家批准項目建議書，但未審批可行性研究報告，且未按投資體制改革後新程式核準的項目約3000萬千瓦；其他未按國家規定程式審批或核準的項目約7930萬千瓦；另有1600萬千瓦左右的項目未按要求上報。

違規建設項目雖然沒有得到國家批准，卻一概都得 到地方政府的支援，在建設過程中，當地政府有關部門和企業都存在越權審批、違規批准徵地、虛假申報、突擊建設、違反招投標程式等嚴重問題，都在不同程度上沒有執行國家用地、環保、取水、水土保持等方面的規定，存在佈局不合理、缺水地區取用地下水、不符合產業政策等問題。

當前科學發展觀已經是中 國 經 濟 增長模式的明確抉擇。在能源、土地、環境等一系列壓力下，“資源節約型、環境友好型”成為宏觀調控新階段的目標。而那些佔用土地、資金、耗費資源、污染環境的投資項目和產業，以及依舊以傳統的投資拉動來追求GDP的區域，勢必成為新的宏觀調控重點。

(2）諸侯經濟才是違規建設的始作俑者

在新豐電廠的背後，我們看到的是內蒙古2003年國內生產總值、規模以上工業產值、固定資產投資三個增速全國第一的“奇跡”，以及2006年前三季度固定資產投資增速全國第五、GDP增速全國第一的數據；同時，我們也看到了2002 -2005年期間，內蒙古電源項目新增134個，總投資達4000多億元，裝機總量接近8500萬千瓦，而這些項目大多數是耗能、污染嚴重的火電；具體到新豐項目，則在2005年即受查處，但地方一拖再拖，直至受到國務院的點名批評。

而從整個電力行業來看，統計顯示，2003一2005年，全國電力總裝機容量已經由3.5億千瓦躍升至5.1億千瓦，三年總投資超過I萬億元；據專家預測，2007年中國電力將出現過剩。面對不絕於耳的電力過剩警告，諸多企業、政府仍然對電力項目趨之若鶩，銀行更是慷慨解囊，深究其因，利益驅使才是問題的癥結。

從各發電集團的角度出發，在缺電的大環境下，發電量就決定了市場份額、決定了收人、決定了利潤。賣方市場助長了依靠投資拉動經濟效益的做法。沒有政府約束，國有電力企業很容易按國企的“以大為先”的經營特性，投資超過需求的供電能力。而電力短缺又使政府的約束乏力，為“以大為先”的發揮提供了可能。

從地方的角度出發，由於發電項目通常採用由電力部門與當地政府合資的形式，“諸侯經濟”助長了地方保護主義。在“分稅制”條件下，地方政府擁有更多自主權，自身經濟利益相對獨立，因此有更多發展本地經濟的積極性，以省域為特徵的單元經濟和省際競爭的特點由此形成。這樣的“諸侯經濟”，至少帶來四個積弊：一是助長地方保護。出於對短期“政績”的考慮，地方政府往往傾向於選擇掠奪型發展戰略和對本地市場的保護性措施。二是省際的無序競爭，造成長期依靠高投人、高消耗的粗放式經濟增長，增加了省際的交易成本。三是造成在吸引外資和外貿過程中爭相出臺優惠政策，互相牽制，朝令夕改，內耗增加。四是中央權威遭到削弱，政令不暢，令行難止。在“諸侯經濟”背景下，地方政府為了地方利益，不在抑制投資過熱的調控上有所作為，卻反其道而行之，鼓勵大幹快上，助長電廠項目盲目上馬、違規建設，不顧後果地紛紛圈地、圈煤、圈水、圈設備、圈人才。

從銀行角度出發，電廠投資 的 貸 款 效益好，且償還資金及時。投資電廠一直是各大銀行爭搶貸款的對象。通常銀行貸款給發電企業的效率很高，銀行間的激烈競爭導致有時不僅沒有詳細審核可行性和環評報告，也不清楚項目是否被核準開工，導致國有銀行對電力貸款的風險估計不足。現在看來，沒達到國家要求的20％的資本金，重復貸款都不是稀奇的事情。電力大投資，融資不是項目障礙。違規項目的肆無忌憚不僅是挑戰中央宏觀調控的權威性，導致投資粗放、人力財力和資源的巨大浪費，造成環境污染，也不利於電力工業的正常發展，給金融行業帶來風險，危及國民經濟的健康發展。

(3)借助電力業務許可證加強行業管理

按照國務院的統一部署，國家有關部門採取了加強規劃、優先安排合規項目、通知或公告停工違規項目等一系列措施，並引人專家集中評議方式，開展違規項目清理工作。2005年，已消化（核準）違規項目4283萬千瓦；另有4600萬千瓦暫按緩建處理，納入2006年、2007年建設規劃；剩餘3400萬千瓦按停建處理。總體上看，電力行業無序建設、盲目布點的勢頭得到了一定遏制，違規電站清理工作取得了階段性成果。為保持電力工業的有序健康 發 展 ， 最大限度地消除違規電站項目帶來的危害，各地區及有關部門要嚴格按照《國務院批轉發展改革委關於堅決制止電站項目無序建設意見的緊急通知》（國發【20041 32號）及《國務院辦公廳關於電站項目清理及近期建設安排有關工作的通知》（國辦發〔20051 8號）有關要求，各司其職，嚴格把關，加大執法監督力度，採取有力措施，做好違規電站項目清理的後續工作，促使違規項目按照清理意見停建、緩建，維護正常電力建設秩序。各地國土、環保、交通和水利有關職能部門及綜合經濟管理部門，對未納人規劃和不在規劃期內的違規項目，不予辦理相關手續；銀行及金融機構要停止對其發放貸款；各級銀行監管機構要嚴格按照國務院的有關要求，認真監督有關銀行及金融機構對電力項目貸款審批及發放情況；電網企業不得將違規項目接人電網系統。各地政府有關職能部門及相關電力企業要研究具體措施，做好電站清理的善後工作，妥善處理違規電站建設的遺留問題。為加強電力業務許可證的管理，國家電監會根據 《中 華 人民共和國行政許可法》、《電力監管條例》和有關法律、行政法規的規定，制訂了《電力業務許可證管理規定》，並於2005年12月1日正式施行。電力業務許可證是電力監管機構依法賦予電力企業從事電力業務的法定憑證，是企業開展合法的電力業務經營活動、進行電力市場註冊的通行證，也是政府監管機構在不干預電力企業生產經營自主權的前提下，對企業所從事業務實施監管的有效手段。

當前，中國電力行業的廠網分開改革實施後，電力市場的投資主體日益多元化，市場上呈現了不同利益主體交錯的格局，勢必要建立一種新的制度來進行監管：，實施電力業務許可證管理是國際通行的做法，也是中國電力市場化改革的必然，電監會依法通過對申報企業的審查批准，賦予電力企業一個合法的經營地位，並對其權利給予保障，對其義務給予規範和監督，以達到對系統安全、公平競爭、企業履行義務等方面的持續性監管。同時，通過許可證制度的建立，對保障電力系統安全、穩定、經濟運行，優化電力資源配置，維護市場秩序和社會公共利益，構建和諧社會，實現電力行業持續、協調發展，具有十分重要的意義。2006年重點配合電力市場建設，完成各區域參與電力市場競價的發電企業和大部分統調電廠的許可證頒發工作，完成輸電企業許可證頒發及部分供電企業許可證發放工作。隨著電力體制改革的深人和電力市場的建設，到“十一五”期末，將全面普及整個電力行業的企業許可證。