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中國文化及傳媒産業政策的演變
文化中國-中國網 culture.china.com.cn  時間: 2010-03-07  責任編輯: 雨悅

簡要內容:建國六十年來,我國文化及傳媒産業經歷了從小到無、從無到有、從小到大、從弱到強的發展歷程,作為快速發展的“朝陽産業”,現已成為中國特色社會主義偉大事業和國民經濟體系的重要組成部分

建國六十年來,我國文化及傳媒産業經歷了從小到無、從無到有、從小到大、從弱到強的發展歷程,作為快速發展的“朝陽産業”,現已成為中國特色社會主義偉大事業和國民經濟體系的重要組成部分。文化及傳媒産業政策則是文化及傳媒産業發展的重要保障——文化及傳媒産業的規範、有序、健康發展,需要文化及傳媒産業政策的引導、管理、扶持和調控。然而,我國文化及傳媒産業政策的演變歷程曲折而漫長,特別是改革開放以後經歷了顯著不同的各個歷史階段,逐步形成了複雜的政策體系。在當今文化全球化和世界各國都十分重視文化産業發展的大背景下,特別是目前全球金融危機還未結束,世界文化及傳媒産業格局發生較多變化的背景下,系統梳理和認真總結中國文化及傳媒産業政策演變的歷程與基本邏輯,對於進一步健全和完善我國文化及傳媒産業政策,推進文化及傳媒産業全新跨越發展無疑具有重大意義。

一、中國文化及傳媒産業政策的含義與基本特點

從學理上講,産業政策屬於産業經濟學研究的範疇,有廣義和狹義兩種含義。廣義而言,“産業政策是對於一定時期內産業結構變化趨勢和目標的設想,同時規定各個産業部門在社會經濟發展中的地位和作用,並提出實現這些設想的政策措施”。 狹義而言,産業政策是指國家為了鼓勵或限制某一特定産業發展而採取的政策的總和。關於産業政策,在國內外理論界有一個基本共識:在市場發育不充分的情況下,産業政策是政府替代市場而發揮的階段性作用,且隨著經濟持續發展、市場發育完善而調整變化,具有整體性、動態性、開放性等特點。這不僅闡釋了政府在産業發展中特定的重要作用,更揭示出了産業政策是一個動態過程,在不同的歷史階段中和具體的條件背景下需要運用不同的政策思路作出調整,這就為産業政策的演變歷程中具有某種或某些內外基本邏輯提供了一種可能性支撐。

所謂文化及傳媒産業政策,主要是指國家權威部門制定並組織實施的旨在鼓勵、規範、扶持文化及傳媒産業發展的一系列政策的總和。針對我國的實際情況,在這裡需要厘清三個問題:其一,我國的文化及傳媒産業政策不僅涉及到國家文化及傳媒産業總體性政策、全國性文化及傳媒産業子類政策,也包括文化及傳媒産業地方性政策和文化及傳媒産業相關的第三産業、服務業等政策,既涵蓋文化及傳媒産業核心層,又囊括了文化及傳媒産業的週邊層和衍生層。可見,我國的文化及傳媒産業政策是一個複雜的政策體系;其二,我國文化及傳媒産業政策的主體具有多元性和層次性,不僅體現在政府層面,還體現在執政黨和立法機關等層面,特別是執政黨在決策中的權威作用;其三,我國文化及傳媒産業政策手段形式多樣,工具性較強。根據政策作用途徑和特點的不同,可將我國文化及傳媒産業政策手段歸結為行政手段、法律手段和經濟手段三種。總之,我國文化及傳媒産業政策除具有産業政策一般性特徵外,還具有綜合性、層次性、複雜性、地域性等特點。

二、中國文化及傳媒産業政策演變的基本歷程

實際上,早在建國初期,私營文化及傳媒機構的短暫存在以及公營傳媒單位的企業化經營探索也具有一定的産業屬性。

為緩解政府財政支出的沉重壓力,1949年12月,中央人民政府新聞總署即在北京召開全國報紙經理會議研究對策,決定報紙實行企業化經營的方針。中共中央在批轉這次會議的通知中,要求“條件好的公營報紙爭取自給”,“多登有益廣告”、“廢除予取予求的單純報銷制”。1950年,中宣部發佈了《關於報紙實行企業化經營情況通報》,肯定了報紙實行企業化經營的成效,明確指出,報紙的“企業化經營方針是完全正確的,可以實現的”。

1956年毛澤東提出“百花齊放,百家爭鳴”後,當年10月文化部電影局在北京召開會議,提出了一整套改革電影體制的具體方案,上海電影製片廠改組成立了上海電影製片公司,下設海燕、天馬、江南三個故事片廠;長影與北影試行以導演為中心、自由組合、自選劇本、自負盈虧的創作集體,然而計劃經濟體制在全國範圍內最終確立以及1957年的整風運動和“反右”擴大化,這場探索迅速夭折。但這些文化及傳媒業經濟政策的初步探索,為以後産業化階段的文化及傳媒産業政策制定積累了寶貴的經驗。

我國真正的文化及傳媒的産業化階段是從1978年十一屆三中全會召開之後開始的,因此,我國的文化及傳媒産業政策也是從那時起步的。截至目前,我國出臺的文化及傳媒産業全國性和地方性政策文件與具體措施數以千計。從整個實踐過程考察,其政策的演變是有序的,並遵循了一些基本邏輯。在伴隨經濟體制改革和國家文化建設過程中,我國文化及傳媒産業政策從計劃性管制調控演變至體制與結構性改革相結合的新政策組合、從鬆散粗亂的行業政策演變至體系完善的産業政策、從區域與城鄉産業隔離演變至産業聯動的政策,實現了從自發到自覺、從“全面封閉”到“逐漸開放”、從單一到多元、從由“政府主導型”向“政府與市場二元推動型”的發展轉變。大體而言,其演變歷程可以分為文化及傳媒市場政策醞釀期的文化政策制定、文化及傳媒市場全面推進期的政策制定、文化産業合法性建構時期的文化及傳媒政策制定、文化産業合法化發展時期的文化及傳媒政策制定、文化及傳媒産業縱深發展時期的政策制定五個階段。

1.第一階段:文化及傳媒市場醞釀期的政策制定

第一階段的大體時間是1978年至1987年。在這十年中,改革開放雖然使文化及傳媒事業出現了復蘇和空前繁榮,但文化及傳媒的市場化步伐還未大幅邁開,文化和傳媒的經濟屬性和産業屬性雖初步顯現,但文化及傳媒單位中計劃經濟色彩仍舊濃厚,國家僅出臺少數政策放鬆了對文化及傳媒週邊行業的限制,政策的基本取向體現為計劃和管制。

改革開放初期,文化及傳媒事業的大多數領域都嚴格控制在黨的宣傳部門和文化管理部門手中,沒有任何鬆動的跡象。文化及傳媒生産還屬事業範疇,還沒有賦予“産業”地位,廣義的文化及傳媒産業實際上也沒有出現,只是與意識形態關係不密切的部分行業出現了産業化、市場化的趨勢,這些行業包括大眾娛樂業、廣告業、文化製造業等。既然文化及傳媒生産的主要部門還沒有産業化,也就沒有所謂的“文化及傳媒産業政策”。然而,1979年11月中宣部發出《關於報刊、廣播、電視臺刊登和播放外國商品廣告的通知》,允許刊播外國商品廣告,這是新中國第一份真正意義上對廣告工作做出明確指示的文件。1980年2月召開的全國文化局長會議認為:“藝術表演團體的體制和管理制度方面的問題很多,嚴重地影響了表演藝術的發展和提高,需要進行合理的改革。”會議明確提出:“堅決地有步驟地改革文化事業體制,改革經營管理制度。”隨後,一些體制內的演出團體開始展開經營活動,文化娛樂場所和廣告公司大量出現,但政府卻一度嚴令取締營業性舞會和公共場所自發舞會,禁止收購、出售、轉錄進口錄音帶、唱片,禁止營業性錄影放映。為了加強對這些文化單位的管理,國家相繼出臺了《關於藝術表演團體的改革意見》《關於改進舞會管理問題的通知》《廣告管理條例》等政策文件,當然這同時也為開啟文化及傳媒市場起到了鋪墊作用。

2.第二階段:文化及傳媒市場全面推進期的政策制定

第二階段的大體時間是1988年至1998年。這一階段見證了文化及傳媒“市場化”的整體蛻變過程,政策制定著重凸顯文化及傳媒的經濟屬性,從確立“文化市場”、推進文化及傳媒産業化發展到加速發展第三産業、完善文化經濟政策,我國文化及傳媒産業進入了初步覺醒期,政策的基本取向體現為引導和培育。

1988年,文化部、國家工商行政管理局聯合發佈《關於加強文化市場管理工作的通知》,這一里程碑式的文件,正式提出“文化市場”的概念,同時明確了文化市場的管理範圍、任務、原則和方針,這標誌著我國“文化市場”的地位正式得到承認;同年,新聞出版署和國家工商行政管理局出臺《關於報社、期刊社、出版社開展有償服務和經營活動的暫行辦法》,對報社可以開展的有償服務和經營活動進行規定;中共中央宣傳部和新聞出版署聯合發出《關於當前圖書發行體制改革的若干意見》,進一步放開圖書發行市場。1989年,中共中央發出《關於進一步繁榮文藝的若干意見》,提出了藝術表演團體“雙軌制”的具體改革意見,即一軌為國家扶持的少數全民所有制院團,另一軌為多種所有制的藝術團體。這一年,國務院批准在文化部設置文化市場管理局,全國文化市場管理體系開始建立。從産業政策角度分析,這一階段的政策措施主要體現在強化文化及傳媒體制改革,出臺眾多經濟政策。一方面,以總體性政策為主,謀篇佈局,推進文化及傳媒市場化進程,規劃構建文化及傳媒市場、文化及傳媒經濟發展的格局和體系。1991年,國務院批轉《文化部關於文化事業若干經濟政策意見的報告》,“文化經濟”概念正式提出。1993年6月,中央《關於加速發展第三産業的決定》正式將報刊經營列入第三産業,中國報刊業逐步進入産業化發展階段。其後,國務院在1996年推出《關於進一步完善文化經濟政策的若干規定》。另一方面,從金融、投資、財稅等領域,制定並細化文化及傳媒産業各個行業發展的優惠政策。國家在1993年出臺了《國家稅務總局、文化部、國家體委關於來我國從事文藝演出及體育表演收入應嚴格依照稅法規定徵稅的通知》《關於繼續對宣傳文化單位實施財稅優惠政策的規定》之後,國家稅務總局先後於1994年和1996年出臺《關於境外團體或個人在我國從事文藝及體育演出有關稅收問題的通知》和《關於對電影發行單位的發行不徵收營業稅的通知》。這些政策為解決文化及傳媒單位的實際經濟困難起到了巨大的積極作用。1998年,我國提出在3年內取消包括電視臺在內的部分事業單位政府財政撥款,明確要求電視臺等事業單位在3年內全部實行自收自支。於是,廣播電視事業在優厚的財稅減免中被成功地推向完全市場化。

3.第三階段:文化産業合法性建構時期的文化及傳媒産業政策制定

第三階段的大體時間是1998年至2002年。這一階段是文化及傳媒的産業屬性急劇迸發,並在有一定“市場化”的基礎上進行“産業化”的過程,文化及傳媒的週邊層行業和衍生層行業開始走向産業集群,形成了文化及傳媒“市場化”和“産業化”同時推動、相互促進的局面。這一時期,我國越來越注重建構文化産業的合法性,文化及傳媒産業政策的基本取向體現為建構和規範。

1998年8月,文化部文化産業司成立並制定工作規則,成為第一次設立的文化産業專門管理機構,這標誌著政府確認了文化産業的合法性,並且此後不斷提高重視程度。2000年10月,中國共産黨第十五屆五中全會通過的《中共中央關於制定國民經濟和社會發展第十個五年計劃的建議》,第一次在中央正式文件裏提出了“文化産業”和“文化産業政策”這一概念,要求完善文化産業政策,加強文化市場建設和管理,推動有關文化産業發展。在此兩個月後的同年12月,國務院就推出了《關於支援文化事業發展若干經濟政策的通知》。2001年,中共中央辦公廳、國務院辦公廳也聯合下發《關於轉發中央宣傳部、國家廣電總局、國家新聞出版總署〈關於深化新聞出版廣播影視業改革的若干意見〉的通知》,傳媒産業化步伐加快。“文化産業”這一提法和政策在2002年11月的十六大報告中得到了深化和細化,並進一步明確區分了文化事業和文化産業,提出要積極發展文化事業和文化産業,完善文化政策,支援文化産業發展。至此,文化産業終於由依附於國家文化體制改革和脫離文化事業而完全浮出水面,文化産業的合法性建構取得實質性突破。

與此同時,國家也在推進文化及傳媒産業法治建設,規範文化及傳媒産業的管理層面。據不完全統計,這一階段由全國人民代表大會常委會、國務院和中央文化管理部門陸續制定和頒發的法律法規、政策性文件或部門規章多達百個,涵蓋了舞臺藝術、新聞出版、廣播影視、互聯網、文化經濟等諸多領域,如《著作權法》(2001年修正案)《電影管理條例》《出版管理條例》《音像製品管理條例》《印刷管理條例》等。這些法律規章的出臺,直接而有效地規範了文化及傳媒産業管理,為文化及傳媒産業的良性有序發展提供了法制環境和保障基礎。

4.第四階段:文化産業合法化發展時期的文化及傳媒産業政策制定

第四階段的大體時間是2003年至2008年。加入WTO和十六大開啟了文化産業合法化發展的新時期,在文化産業獨特而不可替代的戰略地位正式確立和文化體制改革深入推進,文化生産力進一步釋放,文化建設活力顯著增強的大背景下,我國文化及傳媒産業發展進入了由“相對封閉”向“逐漸開放”轉變的“快車道”,並在國家文化軟實力建設和國際化競爭中扮演越來越重要的角色。這一階段國家在文化及傳媒産業政策上更加開拓創新,以深化文化體制改革為重心,結合文化及傳媒産業結構調整,積極利用有利時機全力助推“走出去”戰略,內外統籌推動我國文化及傳媒産業發展繁榮。政策的基本取向體現為鼓勵和扶持。這一階段,我國的文化及傳媒産業政策有以下幾個特點:

其一,推動部分國有文化單位轉企改制。文化體制改革最緊迫的就是要重塑國有文化市場主體,2005年12月23日,中共中央、國務院正式頒布《關於深化文化體制改革的若干意見》,這是建國以來黨中央、國務院第一次就文化體制改革做出重大決策,《意見》明確劃分了文化事業和文化産業的範圍和界限,使文化事業、文化産業兩種類型的分類改革有了明確目標和政策依據。《意見》還首次允許轉制為企業的文化單位,可以吸收部分社會資本,進行投資主體多元化的股份制改革。我國文化體制改革已經進入存量改革的深水區。為貫徹落實《意見》精神,2006年7月文化部推出《關於進一步做好文化系統體制改革工作的意見》,新聞出版總署出臺《關於深化出版發行體制改革工作實施方案》,就文化及傳媒行業改制方案做出具體部署,國有文化及傳媒單位的産業化改革愈加深入。

其二,注重吸納非公有資本發展文化産業及傳媒業。繼2005年初國務院下發《關於鼓勵支援和引導個體私營等非公有制經濟發展的若干意見》之後,國務院又公佈了《關於非公有資本進入文化産業的若干決定》,使得非公有制資本進入文化及傳媒産業既有理論依據,又有現實依據和法律依據。同年7月6日,文化部、國家廣播電影電視總局、國家新聞出版總署、國家發展和改革委員會、商務部又聯合發出《關於文化領域引進外資的若干意見的通知》,就外資進入文化及傳媒領域做出明確規定。總體而言,在對待國內社會資本和外資上,我國相關政策堅持內外有別原則,一方面加大對民營經濟的支援力度,另一方面加強對外資進入文化及傳媒産業的監管,以維護我國的文化主權和意識形態安全。

其三,引導和扶持文化産品和服務逐步外向型發展。2003年12月5日,胡錦濤總書記在全國宣傳思想工作會議上指出:“大力發展涉外文化産業,積極參與國際文化競爭”,“走出去”戰略首次出現在文化産業領域。2005年中辦、國辦印發了《關於進一步加強和改進文化産品和服務出口工作的意見》,標誌著我國“走出去”戰略在文化産業領域已經基本成型。

2006年公佈的《國家“十一五”時期文化發展規劃綱要》特別提到:整合資源,突出重點,實施“走出去”重大工程項目,加快“走出去”步伐,擴大我國文化的覆蓋面和國際影響力。2007年中共十七大報告再次強調“加強對外文化交流,吸收各國優秀文明成果,增強中華文化國際影響力”。在此背景下,文化部、財政部、商務部等相關部委于近年先後配合出臺了一系列政策措施,如《關於促進商業演出展覽文化産品出口的通知》《文化産品和服務出口指導目錄》《關於鼓勵和支援文化産品和服務出口的若干政策》等,並確定了文化出口重點企業、重點項目;2009年4月,新聞出版總署印發的《關於進一步推進新聞出版體制改革的指導意見》中,也明確要求擴大對外交流,積極實施“走出去”戰略。國家財政和有關文化部門聯合設立了例如“國産音像出口專項資金”、“動漫産業發展專項資金”等政策資金;文化部還設立了優秀出口文化企業、産品和服務項目的獎勵措施。這些舉措表明瞭政府著力扶植、培育外向型文化及傳媒企業的決心,增強了文化及傳媒企業“走出去”的信心。

其四,積極鼓勵新興文化産業和新媒體發展。新興文化産業和新媒體是未來文化及傳媒産業競爭的制高點。為搶佔這一戰略高地,2006年國務院辦公廳即轉發財政部等部門《關於推動我國動漫産業發展若干意見的通知》,以助推我國動漫産業迅速崛起。同年《資訊網路傳播權保護條例》出臺,旨在加強網路著作權保護,激發網路傳播文化作品潛能。2007年中共十七大報告指出,“運用高新技術創新文化生産方式,培育新的文化業態,加快構建傳輸快捷、覆蓋廣泛的文化傳播體系。”明確要求發展新興文化産業和新媒體。不久,國務院辦公廳轉發發展改革委等部門《關於鼓勵數字電視産業發展若干政策的通知》,從政策上為數字電視這一新興文化産業和新媒體發展提供堅實的後盾。

5.第五階段:文化及傳媒産業縱深發展時期的政策制定

2008年下半年爆發的國際金融危機致使全球多數産業遭受巨大衝擊,但文化及傳媒産業在此背景下卻呈現出了反經濟週期增長,對引領各國經濟逐漸走出金融危機的陰霾顯示出強大的帶動與輻射能力。於是,一些西方國家開始在刺激經濟方案中明確扶持文化及傳媒産業的發展。我國也不例外,2009年7月,國務院出臺了《文化産業振興規劃》,並強調要做好八項重點工作,這標誌著我國文化産業的戰略地位得到進一步提高,在“機遇期”和“轉型期”中已經確定成為引領我國經濟走入新一輪經濟增長的強大引擎,成為助推社會轉型、促進國家經濟結構調整的新動力,步入了縱深發展時期。可以預見,今後一個階段的文化及傳媒産業政策的基本取向將以大力扶持為主,體現為振興和激勵。

國家在此背景下出臺的《關於深化國有文藝演出院團體制改革的若干意見》《關於深化中央各部門各單位出版社體制改革的意見》等政策措施,是我國利用文化及傳媒産業自身特性和運行規律以及“機遇期”和“轉型期”推動文化體制改革和文化及傳媒産業向縱深發展的具體體現,這些政策措施促使我國文化及傳媒産業適應新的時代發展和市場變化的需求,為全球金融危機中文化及傳媒産業的“逆勢上揚”提供了政策保障。

目前,全球金融危機仍未徹底結束。2009年9月,文化部部長蔡武在國新辦就我國文化建設60年發展成就舉行發佈會上表示,國家將進一步加快文化體制改革步伐,鼓勵社會資本進入文化産業領域,並大力發展以網路文化、手機文化為主的新興文化産業。可見,隨著文化及傳媒産業地位的提高,文化及傳媒産業的內容將進一步拓展和細化,新興衍生行業將大量出現,國家將出臺更多激勵政策和措施,強調堅持以結構調整為主線,加快推進重大工程項目,擴大産業規模,增強文化及傳媒産業整體實力和競爭力,推進文化及傳媒産業的大發展大繁榮。

産業政策的演變是諸多因素共同、動態作用的結果,它不僅受到國際産業發展趨勢、經濟體制、政府發展戰略、經濟環境、政府行為能力等宏觀因素的影響,也受到産業發展階段、産業結構、相關産業及産業集群等微觀因素的影響。上文的分析更加清晰地證明了我國文化及傳媒産業政策的演變歷程是“有序的”,因為這種政策演變邏輯符合中國改革開放事業和各項體制改革的推動進程,符合我國文化及傳媒産業發展規模變化、執政黨建設思路演變、民意訴求變遷(包括學者專家建言)以及世界文化及傳媒業發展趨勢。

“以史為鑒,可以知興替”。根據《中國文化産業發展藍皮書》中的測算數據,目前我國的文化消費水準只達到發達國家的四分之一,人均消費潛力遠遠沒有釋放出來。中國的第三産業整體發展程度也低於相同發達國家約10個百分點,以文化及傳媒産業為代表的“新興服務業”遠沒發揮應有的作用。如今,“大洗牌”的全球金融危機還沒有結束,世界文化及傳媒産業格局也發生了一些變化、國家文化産業振興規劃已經出臺,文化體制改革和文化及傳媒産業向縱深發展,在此背景下,更要善於梳理和總結文化及傳媒産業政策演變的基本歷程和有效經驗,抓住機遇,以推進我國文化及傳媒産業實現跨越式發展!

文章來源: 人民網 發表評論>>
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