(節選)
1、經濟區劃及其歷史沿革
我國幅員遼闊，各地區自然資源、人文歷史、經濟與社會發展水準、基礎條件等諸多方面存在較大差異。因此，處理好各區域的經濟發展及其相互關係，合理地組織區域分工，充分發揮不同區域經濟的比較優勢，建設和健全國內統一、完善的市場，一直是擺在中央政府面前十分重大的課題。特別當前貫徹執行黨的十六屆三中全會關於《中共中央關於完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》，加速完善社會主義市場經濟體制，促進區域經濟與社會協調發展，保障國民經濟實現快速、協調、穩定和持續發展具有十分重大的現實意義。
經濟區劃與行政區劃不同。行政區劃是由行政機構制定的，而經濟區劃是根據社會勞動地域分工的規律，對全國國土進行戰略性的劃分，它揭示各地區發展的有利條件和制約因素，指出各經濟區專業化發展的方向和產業結構特點，為生產力佈局、區域規劃提供科學依據。它是國家經濟管理的一個重要手段。一般來說，經濟區的劃分要考慮四個方面的因素，首先，要考慮自然條件。它主要包括地區的地理位置、地質、地形、氣候、水文、生物、土壤等自然資源賦存狀況。其次，要考慮經濟條件。它主要包括地區的經濟發展總體水準、經濟開放程度、產業結構特點和未來經濟發展的方向。第三，要考慮社會條件。它主要包括人口、文化、教育、科學、技術水準等社會文化因素。由於這些因素的差異直接反映區域內勞動力資源、人力資本的狀況，也直接影響區域內勞動生產率及產業的佈局。第四，還要適當兼顧行政區劃的完整性。我國行政區劃除了主要擔負行政管理的職能外，同時還兼有經濟管理的能力、社會組織動員的能力。因此，在劃分經濟區時，要統籌考慮行政區劃的完整性。
經濟區劃工作是國土面積較大國家調控區域經濟發展的一個重要內容。其根本目的在於發揮各地區的比較優勢，實現產業的合理分工和佈局以及資源的最優配置，達到縮小地區差距和促進地區經濟協調發展，最終保證整個經濟持續穩定健康發展的目標。從政府管理的角度看，經濟區劃的目的是為了便於對整個國家的不同地區進行分層次、有重點地監控和管理，便於產業政策和區域政策的順利實施，便於及時發現和解決地區經濟發展中出現的問題。新中國成立50多年來，隨著經濟與社會的發展，國際、國內形勢的變化，我國經濟區劃的基本框架發生了多次變更。新中國成立初期，我國劃分為東北、華北、華東、中南、西南、西北等六大區，這既是行政區又是經濟區。與此同時，又大致地把全國分為沿海和內地兩大地帶。從第三個五年計劃時期（1966∼1970年）起，又根據當時全國經濟發展和經濟佈局的形勢，將全國按一線、二線、三線調整了地區佈局，其中“大三線”地區主要是雲、貴、川、陜、甘、晉（西）、豫（西）、湘（西）等省。20世紀80年代以來，逐步形成了東部、中部、西部三大經濟區。東部包括了遼、冀、京、津、魯、蘇、滬、浙、閩、粵、瓊、桂，共12 個省市區，中部包括黑、吉、內蒙、晉、豫、皖、鄂、贛、湘，共9個省區， 其餘，陜、甘、寧、雲、貴、川、渝、青、藏、疆，共10個省市區屬西部（以下簡稱“老 三區”）。實施“西部大開發”戰略之後，將原屬東部的廣西和原屬中部的內蒙古劃入西部（簡稱“新三區”）。在三大區區際或各區域內部還正式或非正式地產生了一系列二級甚至三級經濟區。20世紀80年代中期，國務院特設三個規劃辦公室，併為建立上海經濟區（包括上海、江蘇、浙江、安徽、江西五省市）、東北經濟區（包括東北三省和內蒙古的東部地區）、環渤海經濟區（包括北京、天津、唐山、秦皇島等城市圈）開展了多年的規劃、組織工作。20世紀90年代以來，隨著“第二條歐亞大陸橋”和“大京九”的建設並貫通，有關部門、有關省區和部分學者提出了建設鐵路沿線經濟帶的構想。隨著上海浦東新區的開發，建立協同發展的長江經濟帶又成了各有關方面深入探討並付諸行動的重大課題。隨著國家對中、西部發展的重視，還有學者提出了建立中部經濟區（包括河南、安徽、湖北、湖南、江西五省，早期設想還包括山西）、西南經濟區（包括雲南、貴州、廣西、四川和重慶）的規劃設想。最近，我國學者吳良鏞等人提出建立“大北京”經濟區等等。由於諸多原因，目前，除了延續了20世紀90年代初劃分的東、中、西三大經濟帶的提法以外，其他實際上已經基本停滯。
2、中國區域經濟一體化面臨的行政區劃約束
行政區劃是一個國家內部行政區域的劃分，目前我國現行的行政區劃是新中國成立不久，依據過去傳統的、計劃經濟體制而設立的，它分為四個層級，即中央政府、省（自治區、直轄市）、地市（自治州）和縣，它擔負著兩大基本的功能，即行政管理功能和經濟管理功能。改革開放20多年來，隨著我國社會主義市場經濟體制的初步建立和進一步完善，建立在市場經濟運行法則基礎之上的區域經濟與過去計劃經濟體制下形成的以行政區為單元的行政區經濟之間的矛盾日漸凸顯。我國行政區的經濟功能主要體現于地方政府的經濟行為，出於地方經濟利益的考慮，各級政府一般都按行政區來組織和調控地方經濟發展。雖然地方政府在推動經濟增長、提供公共產品、進行體制創新、拓展對外開放、提升人民生活等方面，有著不可替代的作用，但是，地方政府的經濟行為在促進區域經濟增長的同時，也有帶來了許多負面效應。其中，最大的負面效應就是地方保護主義。為了追求地方政府自身經濟利益的最大化，地方政府經常對經濟進行不合理的干預，行政區成了阻隔經濟一體化進程的一堵“看不見的墻”，行政邊界構成了阻礙我國區域經濟一體的壁壘，也成為阻礙我國城市經濟區形成與快速發展的巨大障礙。從當前我國國情來看，雖然行政區經濟有其存在上的合理性，對我國的經濟發展有著不可缺少的功用，但是，在社會主義市場體制條件下，目前我國行政區經濟存有著諸多問題：首先，行政區經濟源於政府對經濟的干預，其經濟運行帶有強烈的地方政府行為。一個行政區的“經濟”，往往以一個區域甚至國家的“不經濟”為代價。由此，引發不同行政區經濟上的重復建設，產業結構趨同，經濟資源配置效率低，浪費十分嚴重。其次，行政區經濟阻礙全國統一市場的形成和發展。由於我國區域經濟發展差距不斷擴大，區域之間的利益摩擦因之激化，各級地方政府為了追求和保護自身利益，往往以行政區為依託，構築貿易壁壘，實行市場封鎖，阻礙經濟要素資源的自由流動。第三，隨著我國城市化進程的加快，城市圈、城市群、城市帶的發展與崛起有賴於城市與周邊地區的互動，只有城市與周邊地區形成良好的相互關係，城市才能在空間上跨越行政區的界限，形成城市經濟圈、城市經濟區和城市經濟帶，但是，在現行行政區劃條件下，行政邊界的“硬”約束，在很大程度上卻阻礙了城市“集聚功能”和“輻射功能”的正常發揮，從而極大地阻礙了我國城市進程的步伐。從理論上來分析，行政區與經濟區有著本質的不同：首先，行政區經濟具有自然經濟和產品經濟的特點，而經濟區經濟則取向市場經濟和商品經濟。其次，行政區與經濟區不是一對一的關係，行政區在很大程度上源於政治統治和行政管理，經濟區則以社會化大生產、分工和比較優勢為前提，經濟區經常要跨越幾個行政區。第三，行政區經濟取向地區經濟利益，經濟區經濟則以一個更大的地域甚至整個國家的利益為著力點。第四，行政區經濟有自己特定的邊界，而且相對穩定，經濟區則可能因為區域經濟的發展、經濟中心輻射能力的提升而擴張其邊界。近年來，隨著我國沿海地區城市經濟圈的崛起，行政區與經濟區發生衝突表現尤其突出。例如，在“長三角”，雖然上海是該地區的領頭羊，但是各地區受行政區劃的“硬”約束，各自為政，仍然是制約“長三角”發展一大障礙。比如，浙江寧波的北侖港原本是為上海準備，但是上海現又正在建設大小洋山港，這是兩城市無法展開闔作的典型例證。例如，在“京三角”，在歷史，天津是華北地區的經濟中心和工商業大城市，而北京作為政治、文化中心，在經濟上，京津兩市曾表現出很強的相互依存關係。建國後，北京在“變消費城市為生產城市”的方針指導下，大力發展工業。因此，在一個相當長的時期裏，京津冀地區新建的大型工業項目主要集中在北京。結果，北京的經濟實力超過天津，兩個經濟中心的格局因之浮現。特別是近在咫尺的兩個城市在功能上缺乏明確的分工，產業結構也基本雷同，兩個城市的發展都受影響。
3、中國區域經濟一體化案例分析——“三大經濟圈”現狀與問題
當前我國區域經濟一體化的快速、健康發展有賴於實現以下兩個基本的轉變：一是行政性區域經濟向經濟性區域經濟的轉變。二是國內封閉性區域經濟向對外開放性區域經濟的轉變。這兩種基本轉變是相輔相成的。即經濟性區域經濟的出現，必然會要求突破各種行政性區劃包括國界的限制而尋求更大的國際開放空間；對外區域經濟的出現，將更有利於徹底打破區域經濟的行政性枷鎖。從國內區域經濟發展水準來看，加速推動我國區域經濟一體化，首先要儘快開展我國區域經濟一體化的總體佈局設計和推進區域經濟一體化的配套政策設計。依據我國經濟社會發展水準、歷史、人文因素等，中國區域經濟一體化的總體格局是“三大經濟圈”（“珠三角”、“長三角”和“京三角”）、“七大經濟區”（環渤海地區､長江三角洲及沿江地區､東北地區､西北地區､西南與華南部分省區､中部五省地區和東南沿海地區）和“三大經濟帶”（東部經濟帶、中部經濟帶和西部經濟帶）。
（1）“三大經濟圈”的區域經濟特色分析：改革開放20多年來，我國東部正在形成珠江三角洲經濟圈、長江三角洲經濟圈和環渤海經濟圈。三大經濟圈土地面積合計為９０．４萬平方公里，佔全國的９．４２％；人口為４．３７億，佔全國３４．２３％。根據2002年的統計，這三大經濟圈共創造了全國６１．１６％的GDP，58.3％的工業增加值和86.5％的外貿出口額。從經濟發展水準來看，長三角人均GDP和ＧＤＰ密度分別是珠三角的１．１６倍和１．７３倍，是環渤海的１．４３倍和２．１４倍。上海的ＧＤＰ總量已突破５０００億元；居第二和第三的分別是北京和廣州，兩個城市的ＧＤＰ都在３０００億元以上。而人均水準最高的則是珠三角的廣州市，人均ＧＤＰ已逾５０００美元，上海市也接近這一水準；而北京市人均ＧＤＰ只有３０００多美元，與廣州和上海相差甚大。從經濟增長源泉來分析，２００２年全國ＧＤＰ增長８％，長三角經濟圈達到１１．５９％，珠三角經濟圈為１０．８０％，環渤海經濟圈為１０．７７％。長三角經濟圈是“投資拉動型”：２００２年包括滬蘇浙的長三角經濟圈共完成全社會固定資產投資９４６５．６億元，佔全國的２１．９％，是珠三角（廣東省）的２．４倍，京津兩市的３．６倍。珠三角經濟圈是“出口拉動型”：２００２年廣東省進出口額達到２２１１．０５億美元，佔全國進出口總額的３５．６２％，其中出口１１８４．６５億美元，佔全國出口的３６．３８％；加工貿易出口占全部出口的７８．７％。外貿依存度達到１５５．３１％，比上年提高１５．４個百分點，遠遠高於其他各省市。環渤海經濟圈是“內需拉動型”：２００２年實現社會消費品零售總額達到１００９４．８億元，約佔全國２４．７％。外向化程度不如珠三角和長三角，外貿依存度僅３５％左右，實際利用外資僅佔全國１／５。從發展的動力機制上看，長三角經濟圈是“民資主導型”：２００２年，在工業增加值中，非國有及國有控股工業佔的比重，浙江達到８７．６％，江蘇為８１．５％（江蘇的國有獨資工業僅佔９．０５％）；在全社會固定資產投資中，非國有經濟投資佔的比重，浙江為６７％，江蘇為６３％，上海為６５％，其中來自民間的投資（不含外資）已佔到４６．８％。 珠三角經濟圈是“外資推動型”：２００２年廣東省實際利用外資１６５．８９億美元，比上年增長２６．２％（其中珠三角１１６．１９億美元），而同年滬浙蘇分別為５０．３億、４７億和１０８．３億美元，京津分別為５１億和３８．０６億美元。廣東一年實際吸引外資額相當於西部１２省區市改革開放以來的累積數。環渤海經濟圈是“國資主導型”：２００２年遼寧的國有及國有控股工業的增加值比重仍高達６２．７％，北京的ＧＤＰ中來自國有經濟的份額仍然佔到５３．５％。在全社會固定資產投資中，國有經濟投資的比重，天津高達８６．７％，北京和遼寧也都在４０％以上。從產業特色上看，長三角經濟圈是“高科技—知識密集型”，珠三角經濟圈是“輕紡—勞動密集型”；環渤海經濟圈是“重化工——資本密集型”。
（2）“三大經濟圈”一體化的現狀與存在問題：近年來，為加強區域合作，積極推進區域經濟一體化，三大經濟圈都採取了一些有效的舉措。如環渤海地區的京津機場聯合、首鋼的外遷，以及開展京津冀北“大北京”規劃的研究；長三角各城市主動接軌上海、杭州灣跨海大橋開工建設；珠三角實施的與香港２４小時通關、深港兩地聯網信用卡計劃、佛山周邊撤市設區，以及前不久簽署的ＣＥＰＡ。2001年5 月，滬、蘇、浙三省市首次通過了《滬蘇浙經濟合作與發展座談會制度》，明確規定每年召開一次座談會，按浙江、江蘇、上海的順序輪流承辦；會議主要議程包括報告一年來區域合作情況、協商下一年度經濟合作的工作重點、研究推動區域經濟合作的重要措施等。最近，三省市召開的第三次會議，標誌著三省市初步建立起了一個區域內進行溝通和共同發展的渠道和機制，並且正著手從交通、市場、資訊、金融、人才等方面開展全面的、全方位的合作，以提升區域整體國際競爭力，“長三角”的一體化已經邁開了實質性的步伐。與此同時，國家發展與改革委員會最近提出，把長三角都市經濟圈的發展規劃作為“十一五”規劃的重要內容之一，並將牽頭組織編制《長江三角洲地區區域規劃》。珠江三角洲一體化已經由“小珠江三角洲”發展到“大珠江三角洲”，一場前所未有的區域經濟跨地區大整合正在粵、港、澳地區展開。攜CEPA之勢，聚強強之能，粵港澳合作邁進了一個嶄新的時代，6月29日，《內地與香港關於建立更緊密經貿關係的安排》在香港正式簽訂，對香港的經濟注入了強大的活力。8月6日在香港召開的第六次粵港聯席會議提出，推進“大珠三角”的經濟合作。雙方提出，爭取通過10年到20年的時間，把“大珠三角”建設成為世界上最繁榮和最具活力的經濟中心之一。為迎接“大珠三角”戰略啟動後形成的巨大人流、物流、資金流，粵港澳決定海陸空並舉建設“大珠三角”現代化交通網路，著力打造3小時經濟圈。當長江三角洲、珠江三角洲經濟圈在加速推進一體化進程之時，環渤海經濟圈一體化也正在加速崛起，京津兩大直轄市的合作大大增強了環渤海地區的向心力和輻射力。北京市政府在新的政府工作報告中，提出要突出“京津冀”聯合經濟圈的概念；而天津市市長戴相龍則提出“靠近”北京、促進京津地區一體化的具體建設項目。北京與天津正在全力推進“京津唐科技新幹線”的建設步伐，以此帶動區域經濟一體化躍上一個新的臺階。環渤海區域基礎設施的互聯互通，也已從軟硬體方面加速展開。2002年１０月，北京與天津港口岸開始直通，兩市實現了港口功能一體化；首都國際機場和天津濱海國際機場聯合，率先實現了中國民航跨區域的機場的整合；而北起山海關、南至山東煙臺的環渤海經濟圈鐵路大動脈，目前已經完成約２／３的建設任務。國內專家普遍認為，環渤海的京津冀北地區，有望在２０１０年左右，成為中國經濟板塊中乃至東北亞地區極具影響力的經濟隆起地帶。
目前，三大經濟圈在推進區域經濟一體化進程過程中，面臨著一個共同難題就是體制障礙。行政體制分割，各自為政，行政性的區際關係削弱了甚至是替代了市場性的區際關係，以致經濟圈內因地方行政主體利益導向，而難以做到資源的優化配置及經濟融合。突出表現在：一是存在嚴重的不合理重復建設，這不僅出現在價高利大的產業領域，而且在港口、機場等基礎設施領域尤甚。如珠三角已有５個機場，長三角競相建港口，環渤海的機場、港口資源利用也不協調。二是在開放引資上競相出臺優惠政策，在外貿出口上競相壓價，導致過度或惡性競爭；甚至經濟圈內的區際聯繫還要小于與國際的聯繫，由此損害了區域整體利益。三是經濟圈內仍然存在一定程度的貿易壁壘、資源大戰，以及各種形式或花樣翻新的地方保護。當前，對於我國推進區域一體化首要任務就是淡化行政區劃色彩，強化區域經濟功能。二是著力整合區域資源，以避免區域內部重復建設和惡性競爭。要協調地區規劃，調整區域產業結構。通過調整稅收、財政政策等利益分配機制，通過跨地區整合，壯大龍頭企業。要整合較為分散的智力資源，以較低成本建立與世界先進水準接近的高新技術產業優勢。促進區內的聯合聯動，謀求新一輪共同發展；立足比較優勢，在競爭中錯位發展；實現區域的共贏共榮。為此，在攜手共同推進區域一體化中，“三大經濟圈”要實現以下八個方面的重大突破：一是市場一體化：在市場規則上，儘快與國際接軌，努力營造開放、規範的市場環境，為市場機制充分發揮作用創造條件；二是產業一體化：根據區內各自的比較優勢，形成合理的產業分工，實現區域產業結構合理化，提升區域產業配套能力、整體水準和核心競爭能力力；三是交通設施一體化：以區域內高速公路、城際列車等快速交通幹道建設為重點，加快城市通道的配套與銜接，共同完善交通、物流網路；四是資訊一體化：打破資訊封鎖，強調資訊公開、透明，強化資訊資源互通共用；五是制度一體化：從區域整體利益出發，梳理各城市現有的地方性政策和法規，減少各城市在稅收等特殊政策優惠方面的差異，對各种經濟主體實行國民待遇；六是生態環境一體化：樹立大局觀念，實施區域環保規劃、環境治理一體化戰略，共同打造區域“綠色”經濟圈；七是人文資源一體化：突破人才培養的地域局限，推進區域內人才資源的合理、有序的流動。進一步整合區域內的科技資源、文化資源，共同打造科技、文化資源共用平臺；八是城鄉一體化：形成以區域內中心城市為核心的都市連綿區，逐步消除城鄉二元結構，使區域城市成為各種要素流動的樞紐和創新的孵化器。
4、推動我國區域經濟一體化的若干政策建議
制度創新推動區域經濟一體化的最重要的動力。區域經濟一體化最本質的體現是有共同的決策機構和相對完善的決策機制。因此，必須打破地方保護主義，建立跨地區的具有權威性的統一的一體化協調機構來行進協調和統一規劃；在保障共同利益的基礎上共同制定一體化的發展規劃（計劃）、訂立具有一定約束力的統一公約、法規、協議，共同構築一體的共同市場。
第一，制定一體化的發展規劃。不同的城市等級、不同的行政主體以及不同的功能區域構成的區域經濟一體化的複合體。推進區域經濟一體化，必須規劃先行，統籌考慮，制定出超越現有行政區劃，能夠覆蓋經濟圈內各城市等級、各行政主體以及各功能區的大區域規劃，如“大珠三角規劃”、“大北京規劃”、“大上海規劃”。要通過規劃，明確區域經濟一體化的總目標和分階段目標，包括旨在消除要素和產品流動障礙的市場一體化，能夠發揮各自比較優勢形成合理分工的產業一體化，以公路、港口、機場的銜接配套和交通、物流網路的完善為重點的基礎設施一體化，以強化資訊資源互通共用的資訊一體化，以消除城鄉二元結構形態完善城市功能的城市佈局一體化，以及旨在規範各地政府行為的制度一體化。
第二，構築一體化的共同市場。實現生產要素的自由流動以及產品和服務的徹底開放，除了要弱化地方行政參與經濟的力量外，關鍵在於培育和構建統一、開放、規範的共同市場。要在市場規則上盡可能與國際接軌，符合中國加入ＷＴＯ的承諾，完善各類市場體系，形成各類市場的共同體，保障市場機制發揮基礎性作用。目前，特別重要的是，共建區域性的商品物流共同市場、產權交易市場、人力資源共同市場、科技成果及知識產權保護共同市場、基於資訊網路平臺的資訊共用及信用徵信共同市場，以及文化旅遊共同市場等。比如，建立經濟圈產權交易機構，可以為跨地區產權重組、異地並購、產權交易等活動創造條件。
第三，訂立有約束力的統一公約和法規。區域一體化是經濟圈內各經濟體發展到一定程度上的客觀要求，符合各經濟體的共同利益。但各經濟體又有各自不同的利益，為了約束和規範因各自利益而產生的不利於一體化的行為，有必要訂立大家共同遵守的統一公約和法規。目前可以選擇影響一體化最突出的一些問題，如招商引資、土地批租、外貿出口、人才流動、技術開發、工程招標、資訊共用等方面，通過共同協商，形成經濟圈內無特別差異政策的公約、規則或法規。考慮到某些經濟體的水準和條件的懸殊，應允許存在一定的政策差異，使之有利於相對落後經濟體的發展。
第四，建立具有權威性的統一的一體化協調機構。國內外的實踐表明，推進區域經濟一體化需要有一個由各經濟體共同組成的組織機構。以三大經濟圈為例，為了加強區域協作都設立了類似城市市長聯席會議的機制或組織，但其作用十分有限。因此，建議由中央牽頭或中央受權，建立具有權威性的統一的一體化協調機構，從體制上保證行政區局部利益為經濟區全局利益讓道的可能性。其主要職能包括研究制定經濟圈統一發展規劃和統一政策、組織協商協調、以及仲裁經濟糾紛。其中，仲裁職能可以借鑒世界貿易組織的做法，主要是考慮到當由於地方保護難以合理解決經濟糾紛情形下，需要有這樣的權威機構來公正地裁判。設立獨立協調機構是最符合國際經驗的一種做法，大凡國際上成功的一體化或政府間合作行為，都需要建立專門協調機構。因為方案、規劃的調研、擬定、制定、實施等環節，都需要有相對獨立利益追求和獨立觀點的人去完成。如果該機構受到任何利益集團的左右，都會使其行為的公正性受到威脅。目前我國“三大經濟圈”地區各種與市場經濟規則背道而馳的政府干預和政府失靈，在現有的行政區劃下難以破除，因而從制度、體制和組織創新的角度，來推進區域經濟一體化顯得尤為重要。具體組織形式，可以借鑒世界發達國家的經驗和做法。比如，美國的區域開發委員會及區域規劃協會；德國的區域聯合體；加拿大的大都市區政府等。特別是歐盟一體化過程中，政府的作用值得我國借鑒。同時，一體化組織必須有自己的獨立位置和立場，以一體化整體的利益最大化為宗旨，原則上不受其他省、市利益的侵擾。
（中國科學院可持續發展戰略研究組撰寫）
中國網 2004年3月12日
