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專家指出:地價上漲是房價上漲的結果而非原因
中國網 | 時間:2006 年7 月7 日 | 文章來源:中國經濟時報

房價持續快速上漲,成為社會關注的重要民生話題,也成為政府宏觀調控的重要關切點。在對快速上漲的房價的一片“喊殺聲”中,一些開發商不斷公開宣稱,實行土地“招拍挂”導致地價飚升,在土地取得成本越來越高的形勢下房價上漲不可避免,因而是土地“招拍挂”和地價上漲造成了房價的快速上漲。在任何時候,開發商都希望以更低的價格取得土地,因此,開發商尤其是那些有政府門道的開發商,宣揚這種觀點並不讓人感到奇怪。但是,有些人跟著開發商一起忽悠,甚者有人提出要取消土地“招拍挂”、通過人為地降低地價來降低房價。然而,無論是從理論上分析,還是根據經驗事實分析,地價上漲是房價上漲的結果而非原因。

一、住房貨幣化改革以來,得到消費信貸支援的住房有效需求急劇增長,而住房供應和保障政策體系又不盡完善,在強勁增長的住房有效需求拉動下形成了房價的持續快速上漲

近幾年來的房價持續快速上漲,是在長期實行住房實物福利分配製度導致住房短缺而又快速城鎮化的背景下出現的。眾所週知,我國曾長期實行住房的實物福利分配製度,城市居民的住房由國家統一建設、統一分配。改革開放後開始探索推進住房制度改革。但是,與上個世紀80年代末就開始推行土地出讓轉讓的城市土地市場化改革相比,城市住房的貨幣化、商品化、自有化改革滯後了10來年,在1998年下半年才取得突破性進展。由於長期實行住房的實物福利分配製度,形成了潛在的住房短缺。據統計,在徹底推行住房貨幣化改革的1998年,全國城市每人平均住房建築面積不到19平方米,戶均住宅建築面積不到70平方米;在個別城市,每人平均住房使用面積不到10平方米,戶均不到40平方米。過去長期形成的住房短缺,積聚了巨大的住房潛在需求。而在此基礎上,每年都在增長的城鎮人口又不斷創造出新的需求。在住房制度改革後,住房在作為生活基本必需品的同時,越來越成為投資品和奢侈消費品出現,這也擴大了人們對住房的潛在需求。

巨大的住房潛在需求,在不斷增長的居民收入支援下,特別是在銀行住房消費信貸的支援下,轉變為強勁增長的住房有效需求,成為拉動房價持續快速上漲的決定性因素。據統計,近幾年來我國城鎮居民可支配收入的增長速度一直保持在10%左右。1998年各金融機構對房地産的貸款由過去的企業開發貸款支援轉向對開發和消費兩方面支援後,居民個人住房貸款在1998年開始起步,在2000年之後呈現出爆發性增長的態勢。據統計,1998年全國個人住房貸款餘額僅190億元,2000年增長到1260億元,2001到2004年各年分別達到5598億元、8258億元、11779億元、15922億元,2005年達到2.2萬億元。從2000年到2005年末,增長了16倍多,平均每年增長速度達77.2%。住房消費貸款幫助許多家庭圓了住房夢,但是,由於對住房需求管理的經驗不多,對市場形勢的預期不準,相關政策不完善不配套,過於寬鬆的住房消費信貸直接刺激了住房有效需求的迅猛增長,並拉動房價持續快速上漲。

從對住房的供給管理來看,住房貨幣化改革後,面向中低收入人群的住房供應和保障政策體系不完善不明晰,導致這部分人群的合理住房需求得不到滿足,在一定程度上加大了住房供求結構性矛盾和缺口,加劇了房價的上漲趨勢。這方面很明顯的例子就是經濟適用房和廉租房的政策。經濟適用房在住房貨幣化改革前就提出來了,但是,在住房貨幣化改革後,經濟適用房建設應當佔多大的份額、應當如何瞄準中低收入人群等等,並沒有十分清晰地加以限定和規範,直接導致經濟適用房的建設規模和比重一直很小,並且建成的經濟適用房有不少出售給了中高收入家庭,大多數中低收入家庭被推向了開發商賺大錢的商品房市場。廉租房作為最低收入家庭的保障性住房,其管理辦法在2004年3月1日才正式推出,由於政策不具體,地方政府不積極,建設規模很小,對保障最低收入人群住房所起的作用十分有限。

在需求大於供給的市場形勢下,由於市場監管制度不盡完善,開發商利用實際佔有土地的優勢、壟斷房源的優勢和比消費者擁有更多資訊的優勢,通過囤積土地、囤積房源和價格合謀等形式,人為地製造市場緊張空氣,這也助推了房價上漲。比如,就土地來説,這幾年政府的土地供應規模不可謂不大,但是供應的土地得到開發建設並轉化為實際住房供應的比例卻很低。以北京市為例,2002年到2005年出讓的住宅用地面積達7400公頃,規劃住宅總建築面積約 15000萬平方米,相當於能開發建設150萬套100平方米的房子。但是,截至2005年底,沒有形成實際住宅供應的土地近4000公頃,規劃住宅總面積約8000萬平方米,約佔已出讓住宅用地項目規劃總建築面積的53%。其中,2004年已供應土地但未形成實際住宅供應的規劃建築面積約4500萬平方米,約佔2002到2005年未形成實際供應的住宅規劃總建築面積的56%。形成土地供應和住房供應巨大落差的原因很多,有的是因為正常的開發週期,有的是因為拆遷難,有的是因為資金緊張,更多則是因為開發商故意延期開發以坐收價格上漲帶來更大的增值收益。

二、住房需求引致土地需求,住房産品價格的變化直接引致土地生産要素價格的變化,房價的持續快速上漲直接引領地價上漲,地價上漲是房價上漲的結果而非原因

從經濟學分析,住房是土地、資本、勞動和企業家才能等生産要素形成的最終産品,其價格取決於住房産品市場的需求和供給。土地作為形成住房産品的一個生産要素,其市場需求由住房需求所引致。住房産品市場需求變化帶來的獲利機會,首先誘致企業家産生投資需求,而這種投資需求直接誘致了土地需求。由於受面積的有限性、位置的固定性等自然因素和規劃管制、市政基礎設施建設等社會經濟因素的約束,土地的經濟供給彈性很小,因此,土地價格又主要由市場需求決定。住房産品的市場需求引致住房建設用地需求,這種需求結合一定的土地供應形成土地價格。這也就是説,土地價格屬於引致價格,住房價格的變化引致土地價格發生變化,而不是相反。正如美國俄勒岡州立大學教授阿瑟·奧沙利文在其著作《城市經濟學》中所説的,簡單的成本決定論並不能解釋地價和房價之間的因果關係,地價高是因為對住宅的需求大,隨著對住宅的需求增加,住宅價格上漲,導致建房者購買更多的土地以修建住房,對土地需求的增長提高了地價,地價高是住宅價格高的結果。

近幾年來,我國城市房地産用地價格上漲就是由房價快速上漲所直接引致的,實行土地“招拍挂”只不過真實地顯化了這種土地市場價格。2002年5月《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規定》頒布後,開始要求對商業、商品住宅、旅遊、娛樂等經營性用地全面實行“招拍挂”出讓。其實,在實行土地“招拍挂”前,許多城市的房價已經在快速上漲。實行土地“招拍挂”後,使土地出讓市場更加透明,使土地出讓價格更加接近市場真實水準、更加真實地反映出住房需求所引致的土地稀缺程度,使地價水準與房價水準在空間上和時間上更趨一致,從而壓縮了上漲的房價和人為決定的過低的協議地價留給開發商的暴利空間,堵塞了土地出讓中的腐敗漏洞。實行土地“招拍挂”後,各城市之間的土地出讓價格因市場需求不同而差異很大,一些地方也因市場形勢發生變化出現過土地流拍,這也從一個側面説明,是住房需求引致了土地需求,是住房産品價格的變化直接引致了土地生産要素價格的變化。當然,隨著對商業、商品住宅、旅遊、娛樂等經營性用地全面實行“招拍挂”,在壓縮開發商暴利空間的同時,也使土地出讓總價款提高了。

據有關部門統計,2001年到2002年,全國“招拍挂”出讓的土地面積由6609公頃上升16300公頃,“招拍挂”出讓土地的面積佔土地出讓總面積的比重由8.9%上升到13.1%;2003年、2004年和2005年,“招拍挂”出讓土地面積分別為51900公頃、52400公頃和57212公頃,佔土地出讓總面積的比重開始穩定在30%左右。全國實行“招拍挂”出讓土地的面積從2001年到2002年增長了近1.5倍,從2002年到2003年增長了近2.2倍;2003年後增長速度開始放緩並趨向穩定。隨著土地“招拍挂”面積的增長,土地“招拍挂”出讓的總價款(政府土地出讓純收益一般佔土地出讓總價款的25%左右)由2001年的492億元上升到2002年的969億元,增長了近1倍,2003年增長到2938億元,比2002年增長了2倍;2004年和2005年分別達到3549億元和3920億元,增長速度同樣開始放緩並趨向穩定。可以看出,全國土地“招拍挂”出讓總價款隨著土地“招拍挂”出讓面積的增長而增長,並且在土地“招拍挂”出讓面積增長速度保持平穩增長後,“招拍挂”出讓土地總價款也開始保持平穩增長態勢。

從單位地價來看,在對商業、商品住宅、旅遊、娛樂等經營性用地嚴格實行“招拍挂”出讓後,“招拍挂”出讓土地單位價格的增長幅度並不像有些人想像的那麼大。2001年,全國“招拍挂”出讓土地的平均單價為744.4元/平方米主要是商業用地,2002年、2003年、2004年和2005年分別為594.5元/平方米、566.1元/平方米、677.3元/平方米和685.2元/平方米。從2002年到2005年,“招拍挂”出讓土地單位價格的年平均上漲速度不到5%,遠低於房價的上漲速度。如果土地容積率按照1.5來計算,2005年“招拍挂”出讓土地的樓面地價平均為456.8元/平方米,2005年全國商品住宅的平均價格按照2700元/平方米計算,樓面地價只佔到商品住宅單價的17%,這個比例並不高。因此,很難説是土地“招拍挂”抬高了房價。

從全國主要城市的情況來看,全面實行土地“招拍挂”後,土地“招拍挂”價格也並非持續上漲,發生過走低的情況,也發生過土地流拍現象。一些城市由於房價上漲幅度很小,土地價格的上漲幅度也就有限。

三、房價包含了地價和房屋本身的造價,地價隨著住房需求的變化而變化,房屋造價隨著折舊而遞減,一般來説房價越高地價佔房價的比例也就越高

土地産品價格引致土地價格的道理説明,地價是根據現實的和預期的土地産品價格確定的,地價是從土地産品價格中扣除資本、勞動和企業家才能等生産要素的成本和報酬後的一種剩餘回報。按照美國流行的MBA初級教程《現代不動産》(查爾斯·H·溫茨巴奇等著,第五版)的説法,地價或者地租本質上作為“給土地的回報是剩餘産出,它是給予其他三個要素報酬之後的剩餘的回報。”

在現實經濟生活中,土地市場上的土地轉讓者會根據土地上可開發産品的市場價格來確定土地的最低賣價,土地受讓者也會根據土地上可開發産品的銷售價格確定土地的最高買價。在土地出讓和土地轉讓中,開發商無論是從政府手中競買土地,還是從土地轉讓者手中購買土地,都不可能毫無準備、毫無根據地競價或接受賣價,而會根據現實的和預期的房地産市場價格以及建築成本和管理費用等來確定可以接受的土地最高價格。開發商在取得土地時,首先要估計在準備取得的土地上開發建設的房屋將來能賣多少錢,然後再扣除必須支付的建設成本、管理費用、財務費用、稅費和利潤,最後根據扣除後形成的剩餘來決定可以支付的土地價格。如果現實房價不斷上漲,預期房價會持續走高,那麼在土地出讓或土地轉讓中形成的土地價格就不會下降。當然,如果市場供需決定的住房價格轉向平穩,土地價格也會轉向平穩。

正因為如此,現實中的房價可以分解為由住房需求決定的土地虛擬價格和由成本決定的房屋本身的建築造價兩大部分。這兩部分有著不同的變化運動規律。由市場需求決定的土地虛擬價格,隨著住房需求的變化而變化,住房需求越是旺盛,土地的虛擬價格就越高,反之亦然;由成本決定的房屋建築造價,隨著建築材料的老化、建築結構的過時和建築功能的退化,一般呈現下降的趨勢。由於建築材料和建築技術作為動産,很容易跨地域交易和擴散,不同地區住房的建築造價不會表現出很大差異,而土地連同附著在土地上的公共設施等具有不可移動性的特點,因此,現實中房價的地區差異主要表現為土地價格的差異。這看上去好像是地價決定了房價,其實背後的根本原因仍然是住房需求的差異。城市地區的房價之所以高出農村地區,是因為城市地區的就業機會和社會福利等誘使人口大量涌向城市,城市地區的住房需求要遠遠大於農村地區,並使得住房需求引致的房價和地價都遠高於農村。一些大城市如北京、上海等地區的房價和地價之所以高出廊坊、昆山等,是因為這些大城市的住房需求引致的土地需求要遠遠大於中小城市地區。

房價的二元特徵決定了,土地資源越稀缺,人口密度越大,住房需求越強,房價就越高,並且地價佔房價的比例也就必然越高;相反,在土地資源相對富裕的國家和地區,房價以及地價佔房價的比例也就相對較低。比如,在土地資源相對富裕的美國,主要城市地區的地價佔房價的比例一般保持在30%-40%,英國在25%-38%,瑞典在20%-22%;在一些土地資源相對稀缺的亞洲國家,這一比例就要高出許多,南韓為50%-65%,新加坡在55%-60%,日本商業樓宇的地價佔不動産總價格的比例甚至達到80%-90%。我國實際上也存在同樣的規律,在房價比較高的城市,地價佔房價的比例就相對較高,而在一些房價比較低的城市,地價佔房價的比例也相對較低。比如,北京市住宅用地價格佔商品住宅價格的比例約為35%,一些中心城區和近郊區的項目這一比例達到了50%左右,而在武漢、南昌等城市,住宅用地價格佔商品住宅的價格比例一般在20%到30%。如果扣除徵地補償費、拆遷補償費、仲介事務費等土地取得成本費用,實際上地方政府取得的土地出讓純收益佔房價的比例在多數城市不到10%。在城市地區尤其是在一些大城市地區,地價佔房價的比例高,正反映了這些地區住房需求更旺盛而土地更為稀缺的基本事實,並不是平白無故上漲的地價抬高了這些地區的房價。

房價和地價的這種關係説明,評判地價水準的高低,應當和地價發生地區的房價結合起來,而不能脫離開住房産品的市場供求形勢和房價來空談地價。

四、在住房供應和保障政策體系不完善的情況下,單純依靠地價的自由調節和政府管制,難以實現住房保障和宏觀調控政策目標

地價和房價都是引導資源配置、調節市場需求和供給的價格形式,但是,由於地價是一種要素價格,而房價更是一種産品價格,因此地價對産品市場需求和供給的調節,一般要通過其最終産品價格即房價的作用機制來實現。房價變化引致地價變化、地價反過來通過房價對市場需求和供給進行調節的道理説明,在住房供應和保障政策體系不完善甚至缺失的情況下,單純通過改變土地供應方式和土地價格確定方式,很難實現住房保障政策目標和房地産市場宏觀調控目標。

一些認為是地價抬高了房價的人,開出了通過降低地價來降低房價的藥方,有人主張在土地出讓中取消“價高者優先”的價格確定原則,有人還提出取消土地“招拍挂”。實際上,“只控地價、不控房價”的調控方式,不可能達到穩定房價的效果。上海市這幾年在這方面的探索就説明瞭這一點。為了穩定房價,前幾年上海市對經營性用地主要實行招標的方式供應土地,很少採取拍賣和掛牌方式,公開招標的比例在2002年佔到50%以上,在2003年和2004年佔到100%。同時,為了控制中標地價,在2003年的後期試行了“價中優先”的價格確定辦法,即開發商的報價越是接近全部有效報價的平均值,得分越高。這種辦法有效地控制了中標價格,卻使一些優而強的開發企業不能取得土地。並且,這種辦法使開發商的報價集中度提高,在報價差別不大的情況下,“價中優先”的價格確定辦法事實上難以實施。很快在2004年,“價中優先”又演變為“有限區間內價高者優先”,即由政府為土地出讓設立一個標底價和一個最高限價,作為開發商的有效報價區間,在此區間內開發商報價越高得到分數越高,而一旦報價低於標底價或高於最高限價,則視為出價無效。這種“價中優先”和“有限區間內價高者優先”的土地價格確定辦法,雖然在一定程度上控制了地價,但並沒有對上漲的房價産生多大影響。2005年又不得不回到了“價高者優先”的土地“招拍挂”上來,這之後上海市的房價卻在國家宏觀調控政策的作用下出現了全國城市中最引人注目的下跌。

取消土地“招拍挂”,不可能降低房價,還會使得到有效遏制的土地腐敗和“問題土地”捲土重來。取消土地“招拍挂”或者人為地壓低地價而不對房價進行管制,在眾多開發商競買土地的時候,由於確定土地受讓者的不確定性因素太多,人為操作和自由活動的空間太大,勢必重新打開政府官員尋租腐敗的方便之門,重新回到政府官員賤賣國有土地、開發商收穫暴利的老路上去。這些年明眼人都可以看出,一些開發商一怕土地“招拍挂”會壓縮暴利空間,二怕政策保障性住房份額過大會分流住房消費人群;一些腐敗分子也不喜歡土地“招拍挂”。國家穩定房價的房地産市場宏觀調控政策,不能為某些利益集團施放的“煙霧彈”所迷惑,更不能讓其牽著鼻子走入誤區。

五、加強對住房的需求管理和供給管理,全面完善住房供應保障政策體系和房地産市場宏觀調控體系

房價持續快速上漲,一方面反映出作為快速城鎮化中的人口大國和土地資源緊缺國家,我國保障百姓住房的任務十分繁重;另一方面也反映出我國對房地産市場的基礎管理制度和調控政策體系很不完善。這也難怪,因為畢竟房地産市場是剛剛興起的,發展時間並不長。房價持續快速上漲的事實同樣告訴我們,抑制房價過快上漲、保障百姓住房需求以及防範控制市場風險的根本和源頭,在於全面加強和配套完善住房的需求管理政策和供給管理政策。並且,只有先行完善住房供應和保障政策體系,在對住房消費市場進行細分的前提下,對政策保障性住房的建設規模、價格進行適度管制,才能圍繞住房供應和保障政策確定的目標,跟進完善土地供應、土地價格、金融信貸、規劃管理以及公共投資等方面的政策。

第一,要繼續完善住房供應和保障政策體系。從2003年《國務院關於促進房地産市場持續健康發展的通知》到2005年的“國八條”再到最近的“國六條”,住房供應和保障政策架構越來越清晰化,特別是這次“國六條”明確做出了套型建築面積90平方米以下住房(含經濟適用住房)面積所佔比重必須達到開發建設總面積70%以上的限制。可以説,包括普通商品房、經濟適用房、廉租房和高檔商品房的住房供應和保障政策框架已基本確立。但是仍然需要進一步具體化和可操作化。要重點安排建設普通商品住宅,使其作為住房需求快速增長時期有適度價格管制的、面向大多數消費人群的商品住房,在全社會住房保障和穩定房價中發揮主要作用。限定房價也要因時因地制宜,注意發揮房價對人口遷移、城市規模和土地開發利用等方面的調節作用,不能因為限定的房價與市場價格相差太遠,從而加劇住房供求緊張趨勢,助長房地産市場投機。對於經濟適用房,結合過去的經驗,一定要對低收入人群做出明確界定並嚴格管理,如果實在難以做到鎖定低收入人群,不如及早改“補磚頭”為“補人頭”,並將經濟適用房轉向於為徵地、拆遷、企業改制等引起的被動性遷居家庭提供住房保障。這些人群容易界定,同時其住房需求是相關政策的實施引起的,理應享受比普通商品房更多的政策優惠。面向最低收入人群的廉租房,需要結合收入水準和社會保障標準確定具體的供應對象和合理建設規模。作為奢侈性消費品的高檔商品住宅尤其是別墅,在建設規模上要嚴加限制。

第二,配套完善土地供應政策體系。這次“國六條”提出,要對中低價位、中小套型普通商品住房(含經濟適用住房)和廉租住房的土地供應,在限套型、限房價的基礎上,採取競地價、競房價的辦法,以招標方式確定開發建設單位。從方便操作和有利於遏制腐敗的角度來看,對於經濟適用房和廉租房,在實行劃撥方式供應土地的情況下,由於土地取得成本是事前既定的,因此可以採用“限地價、限套型、競房價”的項目招標方式,按照“價低者優先”的原則確定建設項目中標者,並在後續管理上對建築品質、銷售價格、租金和供應對象等進行嚴格管理。對於經濟適用住房以外的普通商品住房,應當採用“限套型、限房價、競地價”的土地供應方式,可將限定的房價、套型等前置於土地出讓環節,實行“限套型、限房價、競地價”的土地“招拍挂”出讓,按照“價高者優先”的原則確定土地受讓者。對於高檔商品房,房價完全由市場決定,因此要嚴格實行“價高者優先”的土地“招拍挂”出讓。同類別住宅建設項目的土地供應,要注意營造市場競爭環境,通過促進競爭來提升建築品質和管理水準。總之,在對房價和地價進行適度管制的前提下,在土地供應和項目招標中要防範由於評標和決標的不確定性因素太多而出現新的腐敗,防範形成個別開發商的區位壟斷。

第三,調整和優化住房消費信貸政策。這次“國六條”提出,要有區別地適度調整住房消費信貸政策。為了抑制房價過快上漲,從2006年6月1日起,個人住房按揭貸款首付款比例不得低於30%;考慮到中低收入群眾的住房需求,對購買自住住房且套型建築面積90平方米以下的仍執行首付款比例20%的規定。在“國六條”現有規定的基礎上,應進一步完善有區別的住房消費信貸政策,支援居民合理的住房自住需求,抑制住房投機和投資性需求,控制住房奢侈性消費需求。對於購買多套住房的,應當提高首付貸款門檻;對於高檔住宅尤其是別墅等,應隨房屋總價款的增長設置更高的貸款首付門檻。

第四,加快建立和完善房地産稅收體系。為了有效抑制投機和投資性購房需求,這次“國六條”進一步加強了住房轉讓環節營業稅的徵收強度。在我國房地産稅收體系很不完善的情況下,營業稅成為房地産市場調控中主要使用的稅收工具。營業稅是在房地産有償流轉環節徵收的,對於抑制房地産投機和投資性需求會有一定的作用。但是,房地産稅中的任何一種稅種,單獨對市場的調節作用都有限,只有配套完善、形成健全的房地産稅收體系,才能形成對房地産市場的稅收穩定調節器。這就需要加快完善房地産保有環節的不動産稅、有償流轉環節的收益所得稅和土地增值稅、無償流轉環節的遺産稅和贈與稅等。在不動産稅出臺前,可以考慮直接提高現有的城鎮土地使用稅和房産稅的徵收標準並擴大徵收範圍,加大不動産保有環節的稅收調節力度。

第五,完善規劃管理和公共投資政策體系。這次“國六條”明確提出各級城市包括縣城人民政府要編制住房建設規劃,明確“十一五”期間,特別是今明兩年普通商品住房、經濟適用住房和廉租住房的建設目標,並納入當地“十一五”發展規劃和近期建設規劃。住房供應和保障政策的目標框架一旦明確,規劃管理和公共投資就要服務於這一目標。要結合城鎮體系建設規劃、城市規劃和土地利用總體規劃等空間規劃,制定詳細的住房建設規劃,在空間佈局和土地開發利用上確保住房供應和保障政策得到落實。同時,要充分發揮公共投資的引導作用,使城市基礎設施建設、社會公共公益事業建設等與住宅建設相協調相配套,促進全社會住房供應和保障政策目標的順利實現。

第六,加強對房地産市場的監督管理。在對普通商品住宅限套型、限房價、競地價,對經濟適用房和廉租房限地價、競房價、限供應對象、限銷售價格和租金的情況下,對房地産市場的監管就顯得尤其重要。如果市場監管不到位,住房供應保障政策目標就不可能實現,房地産市場秩序也可能更亂。比如,如何把好住宅建設品質關等諸如此類的問題,必須通過進一步加強市場監管來防範。這次“國六條”對房地産市場的監管提出了許多具體要求,如建立健全房地産市場資訊系統和資訊發佈制度、完善市場監測分析工作機制、加大對閒置土地的處置力度、加強房地産開發建設全過程監管等,這些都需要各部門密切配合、切切實實落到實處。

(作者王小映 岳曉武:中國社會科學院農村發展研究所)

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