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衛生部長高強作衛生事業改革與發展報告(全文)
中國網 | 時間:2005 年8 月4 日 | 文章來源:衛生部網站

2005年7月1日,中央宣傳部、中央直屬機關工委、中央國家機關工委、教育部、解放軍總政治部、中共北京市委聯合主辦形勢報告會。衛生部黨組書記、部長高強同志應邀到會並作了《發展醫療衛生事業,為構建社會主義和諧社會做貢獻》的專題報告。

醫療衛生事業關係到人民群眾的身體健康和生老病死,與人民群眾切身利益密切相關,是社會高度關注的熱點,也是貫徹落實科學發展觀,實現經濟與社會協調發展,構建社會主義和諧社會的重要內容之一。人民群眾往往通過醫療衛生服務看經濟發展成果,看政府管理能力,看黨風政風建設,看社會和諧公平。深入貫徹落實“三個代表”重要思想和十六大精神,認真落實以人為本和全面、協調、可持續的科學發展觀,大力發展我國醫療衛生事業,保障公共衛生安全,適應廣大人民群眾日益增長的醫療衛生需求,提高全民族健康水準,是擺在各級政府、各有關部門,特別是衛生系統廣大醫療衛生工作者面前的重大歷史任務。

一、我國衛生工作面臨的形勢和任務

黨和政府歷來高度重視衛生事業的發展,強調把保護人民健康和生命安全放在重要位置。早在革命戰爭年代,我們黨就遵循“救死扶傷,實行革命的人道主義”的原則,努力解決根據地軍民的醫療衛生問題,為贏得戰爭勝利提供了有力保障。以毛澤東同志為首的黨的第一代領導集體為我國衛生工作制定了“面向工農兵、預防為主、團結中西醫、衛生工作與群眾運動相結合”的四大方針。毛澤東同志早在1965年,就明確指示“把醫療衛生工作的重點放到農村去。”黨的第二代、第三代領導集體更加重視衛生工作和人民健康。鄧小平同志強調指出,醫療衛生部門必須把社會效益放在首位。1996年,江澤民同志在出席全國衛生工作會議時指出,衛生事業是造福於人民的事業。衛生事業關係到經濟發展和社會穩定的全局,在國民經濟和社會發展中具有獨特的地位,發揮著不可缺少、不可替代的作用。1997年和2002年,中共中央、國務院分別作出了《關於衛生改革與發展的決定》和《關於進一步加強農村衛生工作的決定》,推動了衛生事業的改革與發展。新一屆黨中央強調把保護人民健康和生命安全放在第一位,堅持以人為本,努力實現衛生事業與經濟社會的協調發展。2003年,胡錦濤同志在全國防治非典工作會議上指出,公共衛生建設工作關係到最廣大人民的切身利益,也關係到全面建設小康社會宏偉目標的實現,必須下大力氣抓好。黨中央、國務院領導多次強調加強公共衛生體系建設、大力推進農村合作醫療、加強艾滋病等重大疾病防治工作,努力解決群眾看病難、看病貴等突出問題,並制訂了一系列方針、政策和措施。在歷屆中央領導同志的關懷和支援下,我國衛生事業面貌發生了深刻變化,取得了舉世矚目的成就。

(一)我國衛生事業發展取得的巨大成就

主要表現在以下五個方面:

第一,人民健康水準不斷提高。按照世界衛生組織確定的標準,衡量一個國家人民健康水準主要有三大指標:一是每人平均期望壽命,二是嬰兒死亡率,三是孕産婦死亡率。新中國成立初期,我國每人平均期望壽命為35歲,目前提高到71.8歲(美國、印度、尼日利亞分別為77、61、49歲);嬰兒死亡率,建國初為200‰,目前下降到25.5‰(美國、印度、尼日利亞分別為7‰、30‰、112‰);孕産婦死亡率,建國初為1500/10萬,目前下降到50.2/10萬(美國、印度、尼日利亞分別為8/10萬、410/10萬、700/10萬)。這三大指標的變化,標誌著我國國民的健康水準已經達到了發展中國家的較高水準。

第二,基本建立起遍及城鄉的醫療衛生服務體系。經過幾十年的努力,目前全國現有醫療、預防、保健、監督等各級各類醫療衛生機構近30萬個。2004年,各類醫療機構床位數達到327萬張,平均每千人3.1張(美國、印度、尼日利亞分別為每千人3.6,0.8,1.7張),衛生人員總數525萬人,平均每千人有執業醫生1.5人(美國、印度、尼日利亞分別為2.7人,0.4人,0.2人)。此外,還有鄉村醫生和衛生員88萬人。一個遍及城鄉的衛生醫療服務網路基本建立起來,藥品的生産能力基本能夠滿足國內民眾的醫療衛生需要。

第三,初步建立了城鎮職工醫療保險制度,開展了新型農村合作醫療制度試點。經過10年的努力,我國基本建立了適應社會主義市場經濟要求的基本醫療保險、補充醫療保險、公費醫療和商業醫療保險等多種形式的城鎮職工醫療保障體系。目前,城鎮職工參加基本醫療保險的約有1.3億人,享受公費醫療的職工約有5000萬人。從2003年開始,在全國31個省、自治區、直轄市的部分縣,開展了由中央財政、地方財政和農民自願參加籌資、以大病補助為主的新型農村合作醫療試點。2005年參加試點的農民人數達1.56億人。

第四,重大傳染病防治取得了明顯進展。在我國歷史上,傳染病曾經是嚴重威脅人民健康和生命安全的疾病。上世紀50年代,因傳染病和寄生蟲病死亡人數居於全國人口死因中的第一位。經過多年的努力,目前下降到第9位,並在發展中國家中率先消滅了天花和脊髓灰質炎等重大傳染病。我國雖然是一個自然災害頻繁的國家,但多年來成功地實現了大災之後無大疫。2003年我們戰勝了來勢兇猛的非典疫情,近兩年又成功地控制了禽流感向人類的傳播。我們正在認真落實各項有效措施,建立健全艾滋病、結核病、血吸蟲病、乙型肝炎等嚴重傳染病的預防控制和醫療救治體系。

第五,婦女兒童衛生保健水準進一步提高。婦女兒童是一個國家衛生保健的重點,其健康水準代表著人口的總體健康狀況。我國歷來重視和關心婦女兒童健康問題,中國歷史上形成的高生育率、高死亡率的傳統生育模式已經改變,實現了低生育率和低死亡率的良性迴圈。目前,全國孕産婦産前醫學檢查率達到90%,住院分娩率(包括在鄉鎮衛生院分娩)達到83%。嬰兒死亡率,由建國初的200‰下降到2003年的25.5‰。5歲以下兒童死亡率,由建國初的250-300‰下降到2003年的29.9‰。

衛生事業的發展不僅為提高我國國民健康水準做出了貢獻,也為經濟的持續增長和社會全面進步提供了充足的人力資源和智力支援,對於拉動內需,擴大居民消費,促進相關産業的發展也發揮了積極作用。

(二)衛生工作面臨著嚴峻的挑戰

我國衛生事業取得的成就是舉世公認的。世界衛生組織曾經讚譽我國用最低廉的成本保護了世界上最多人口的健康。但是,用“以人為本”和科學發展觀重新審視我國的衛生事業,認真進行反思,就會發現我國衛生事業發展滯後於經濟和其他社會事業發展,衛生醫療服務體系與人民日益增長的健康需求不適應的矛盾還相當突出,衛生事業發展存在著不全面、不協調的問題。2003年的非典疫情,使人們更加清醒地看到了衛生事業發展存在的差距。概括起來,主要有以下四個方面:

第一,公共衛生體系不健全,重大疾病預防控制任務艱巨。我國衛生工作的基本方針是堅持預防為主,預防控制疾病的發生是衛生工作的首要任務。在我們這樣一個人口眾多、經濟不發達、地區間經濟發展水準存在較大差距的國家,如果不能有效控制疾病的滋生和蔓延,有限的醫療衛生資源將難以有效應對複雜的局面。目前,我國在中央、省、市、縣四級都設立了疾病預防控制機構,人員約20萬。但不少機構,特別是基層機構人員素質不高,缺乏高水準的人才;設備不齊全,缺乏必要的檢測檢驗設施;鄉村兩級缺乏穩定的疾病預防控制專業人員;經費保障機制不完善,約有一半的經費靠機構自己創收。這種狀況難以有效控制重大疾病的流行,傳染病患病人數仍居高位,結核病、肝炎等傳統型傳染病仍在威脅人民的健康。據調查統計,目前全國結核病患者人數約450萬,僅次於印度,列世界第二位,其中傳染性肺結核病人約200萬。乙型肝炎病毒攜帶者估計佔全世界三分之一。血吸蟲病患者約有85萬人。在不少農村地區,腸道傳染病、微量營養素缺乏病、婦女孕産期疾病,地方病和寄生蟲病等仍未得到有效遏制。艾滋病、非典、人間禽流感等新發傳染病的出現,又加重了我國疾病預防控制工作的難度。與此同時,由於居民生活環境、工作環境和生活習慣的變化,惡性腫瘤、高血壓、心腦血管病、糖尿病等嚴重疾病的患病人數也在不斷增加,已成為威脅人民健康的主要病種。根據調查,我國18歲以上居民高血壓患病率為18.8%,糖尿病患病率為2.6%。因患惡性腫瘤和心腦血管病死亡的人數已經列在我國人口死因的第一位和第二位。精神衛生問題已經成為我國的重大公共衛生問題和社會問題,全國現有精神障礙者約1600萬人,患病率達13.47‰。我國出現了急性傳染病和慢性嚴重疾病同時並存的多重疾病負擔的狀況。

第二,應對突發公共衛生事件的機制不完善。突發公共衛生事件的顯著特點,一是突然發生,猝不及防;二是涉及面廣,影響巨大,極易引起社會恐慌,對經濟發展、社會穩定和人民生活産生嚴重影響。建立健全突發公共衛生事件應急處置機制,對於維護國家安全和社會穩定有著重要的戰略意義。突發公共衛生事件的發生,除了重大傳染病傳播蔓延以外,還有突發自然災害、重大生産安全事故如火災、車禍、礦難,以及重大刑事案件、重大食物中毒、職業中毒等帶來的人員傷害。生物武器、有毒化學武器以及恐怖活動等也存在著潛在的公共衛生安全威脅。這些都需要我們建立健全突發公共衛生事件處置機制,提高應對公共安全危機的能力,盡最大可能減少突發事件發生時的人員傷亡損失。2003年非典疫情的蔓延,就暴露了我國公共衛生事業發展滯後,公共衛生體系存在缺陷,應對突發公共衛生事件機制不健全,重大疫情資訊監測報告網路不完善,衛生部門敏感性不強,應急救治能力不足等問題。非典過後,黨中央、國務院高度重視突發事件應急機制建設,從中央到地方各級政府、各有關部門都制訂了應急預案,在應對機制、人員隊伍、技術力量、物質準備等方面做了大量工作,在有效應對局部突發公共衛生事件中發揮了很大作用。但有效應對更大範圍的突發事件,還需要不斷完善。建立健全突發公共衛生事件應急機制,是政府履行公共服務和社會管理的基本職責,也是我們的一項長期任務。

第三,醫療服務體系不適應群眾的健康需求,看病難、看病貴問題突出。我國的醫療服務體系雖然有了很大發展,但與人民群眾的健康需求相比,還有很大差距。2003年,衛生部組織開展的第三次國家衛生服務調查結果顯示,群眾有病時,有48.9%的人應就診而不去就診,有29.6%的人應住院而不住院,充分説明瞭群眾看病難的基本狀況。我們分析,主要有以下幾方面原因:

一是衛生資源總體不足,衛生發展落後於經濟發展。我國有13億人口,佔世界總人口的22%,而衛生總費用僅佔世界衛生總費用的2%。衛生資源不足,特別是優質衛生資源嚴重不足,是長期存在的突出問題。過去我們經常説,中國的衛生事業走的是低投入、高産出、低成本、高效益的路子。但用科學發展觀來審視,這是以影響群眾利益和加重醫療衛生人員,特別是優秀醫務人員負擔為代價的。解決群眾看病難問題,最根本的辦法還是要加快發展壯大醫療衛生資源。

二是醫療衛生資源配置不合理,農村和城市社區缺醫少藥的狀況沒有完全改變。根據我國的經濟發展水準和群眾承受能力,我國的醫療衛生服務應該走低水準、廣覆蓋的路子,醫療衛生資源配置應該是金字塔型,為廣大人民群眾提供基本醫療衛生服務,應是國家發展的重點,使之成為醫療服務的主體和基礎。這個體系應比較健全,條件應比較完善,收費應比較低廉,水準能夠適應群眾基本醫療服務的需求,使群眾享受到方便、快捷的服務。在此基礎上,再發展一些高水準的大型綜合性醫院和專科醫院,以適應不同人群、不同患者的實際需要。而我國的醫療衛生事業發展卻走了一條高水準、低覆蓋的路子,世界上最先進的醫療技術我們都大量的採用,醫療衛生體系呈現倒金字塔型,高新技術、優秀衛生人才基本上都集中在城市的大醫院,農村和城市社區缺醫少藥的局面沒有根本扭轉。群眾患病在當地難以有效就診,要到外地、到大醫院,不僅加重了大醫院負擔,造成了看病困難,也增加了群眾的經濟負擔。農村和城市社區缺乏合格的衛生人才和全科醫師,即使城市的一些中小醫院也缺乏高水準的醫生。大醫院的功能應是收治危重病人和疑難病人,目前收治了大量常見病、多發病患者,既造成看病難、看病貴,又浪費了大量的寶貴資源。

三是醫療保障體系不健全,相當多的群眾靠自費就醫。醫療保障體系是社會保障體系的重要組成部分,是維護社會穩定的減震器。目前我國已建立了城鎮職工醫療保障體系,但覆蓋面太小。國有企業職工基本參加了醫療保險,但私營企業、外資企業中的職工,特別是進城務工的農民大多沒有參加。城市下崗職工、失業人員、低保人員沒有醫療保障。從2003年起,全國開展了農村新型合作醫療試點,目前已覆蓋約1億多人,但籌資力度小,一般每人每年僅30元,保障力度不大。據2003年第三次國家衛生服務調查結果顯示,目前有44.8%的城鎮人口和79.1%的農村人口沒有任何醫療保障,基本上靠自費看病,患病群眾承受著生理、心理和經濟三重負擔。一些地區農村因病致貧、因病返貧的居民佔貧困人口的三分之二。另外,我國的城鎮化和人口老齡化對醫療保障也提出了更高的要求。有專家預計,到2020年,我國的城鎮化比例將上升到50%,大約有3億農村人口轉為城鎮人口,必將帶來新的健康需求和醫療衛生問題。我國已經步入老齡化國家的行列,60歲以上的老年人口已達到1.34億,佔總人口的10.2%,並以每年3%的速度增長。如何保障老齡人口的醫療護理已經成為迫切的公共衛生問題和社會問題。

四是公立醫療機構運作機制出現了市場化的傾向,公益性質淡化。政府舉辦醫療機構的基本目的是為人民群眾提供安全、可靠、收費低廉的基本醫療服務。目前公立醫療機構佔有的資源佔絕對主導地位,但運作機制卻發生了巨大變化,出現了主要靠向群眾就診收費維持運作和發展的狀況。有些醫療機構盲目追求高收入,甚至為了追求收入而損害群眾利益。出現這種狀況主要有三個原因:

(1)政府投入比重逐年下降。上世紀七、八十年代,政府投入佔醫院收入的比重平均為30%以上,2000年這一比重下降到7.7%。2003年抗擊非典,政府投入大幅度增加,也僅佔8.4%。2003年全國衛生總費用為6598億元,佔GDP的5.6%,達到發展中國家的較高水準。但其中政府投入僅佔17%,企業、社會單位負擔佔27%,其餘56%由居民個人支付。在歐洲發達國家,醫療衛生費用約佔GDP的10%,其中的80-90%由政府負擔。即使是美國那樣市場經濟高度發達、醫療衛生服務高度市場化的國家,政府衛生支出也佔到整個社會醫療衛生支出的45.6%(2003年)。與我國經濟發展水準相近國家相比,泰國政府投入佔56.3%(2000年),墨西哥佔33%(2002年),都大大高於我國的水準。由於政府投入水準過低,醫院運作主要靠向患者收費,從機制上出現了市場化的導向。群眾醫療交費,不僅要負擔醫藥成本,還要負擔醫務人員的工資、補貼,一些醫院靠貸款、融資購買高級醫療設備、修建病房大樓,相當一部分要靠患者負擔的醫療費用來償還。

(2)一些醫療機構管理不善,醫藥費用快速增長。造成看病難的一個主要原因是看病貴,群眾難以承受。近8年來,醫院每人平均門診和住院費用平均每年分別增長13%和11%,大大高於居民每人平均收入增長幅度。2003年與2000年相比,衛生部門管理的醫院院均診療人數下降4.7%,可能與非典疫情有關。但院均收入卻增長了69.9%。其中,財政補助收入增加佔醫院總收入增加額的9.4%,醫療收入增加佔醫院總收入增加額的49.8%,藥品收入增加佔醫院總收入增加額的38.7%。醫院追求經濟利益的傾向不僅加重了群眾看病難、看病貴,也嚴重影響了醫務人員和衛生行業的社會形象。

(3)衛生部門監管不力。衛生部門對醫療機構存在重扶持、輕監管的傾向,近幾年雖有些扭轉,但仍不夠有力。政府衛生部門的一個重要職責是對醫療機構的醫療服務品質、合理用藥、收費標準以及醫療廣告等實施有效監管。但目前各級衛生部門都沒有專門監管醫院的機構,也缺乏監管醫療機構服務行為的人才。另外,目前的公立醫院分別隸屬於各級政府、部門、行業和企業,衛生部門管理的醫院僅佔全國醫院總數的51%,這些都增加了衛生行業監管的難度。

五是藥品和醫用器材生産流通秩序混亂,價格過高。我國的藥品和醫用器材生産流通企業數量多、規模小,監管難度大。截止2004年底,全國有3731家藥品生産企業通過了GMP認證,另有1340家企業未通過認證,共計有5000多家。藥品批發企業有12000家,零售企業12萬多家。由於企業數量多、規模小,難以實施有效監管。藥品作為商品,按一般市場經濟規律,藥品在供大於求的情況下,價格應該下降。但我國的藥品卻出現價格上升,越貴越好賣的反常情況。原因之一是一些企業違規操作。國家審計署對衛生部和北京市所屬10家大型醫院的藥品和高值醫用消耗材料的價格進行了審計,也抽查了一些企業,發現不少生産企業虛報成本,造成政府定價虛高。在抽查的5家藥廠46種藥品中,有34種藥品成本申報不實,平均虛報1倍多。某企業生産的一種注射用針劑,實際製造成本每瓶32.07元,申報卻達到266.50元,虛報7倍多。有些醫療器材幾經轉手,層層加價,其中以進口器材最為嚴重。抽查的6類35種進口高值器材,賣給醫院的價格平均為報關價的3.34倍。某規格的球囊報關價每個496.2元,一級代理商批發給二級代理商的價格達到3600元,二級代理商賣給醫院時達到7000元,加價13倍多。一些不法藥商通過給醫生回扣、提成,擴大虛高價格的藥品、器材銷售。原因之二是現行醫院的藥品收入加成機制,誘導醫院買賣貴重藥,醫生開大處方。多年來,我國實行醫療服務低收費政策,同時允許醫療機構銷售藥品時加成15-20%作為補償。在計劃經濟時,由於藥品品種少,價格由政府控制,這個機制對彌補醫院收入發揮了重要作用。但在市場經濟條件下,藥品品種越來越多,價格差距越來越大,同類藥品價格可能相差十幾倍,這種機制的弊端日益顯現。原因之三是替代藥品氾濫。按現行藥品定價辦法,國家批准的新藥可以高於成本定價,以鼓勵研發新藥。但一些企業把一些常用藥品改頭換面申報新藥,從而獲得較高的價格。有的同類藥品競達數百甚至上千個産品,替代藥品氾濫。多年來,國家多次降低定價藥品價格,但群眾反映效果不大,重要原因是企業和醫院用同類“新藥”替代了降價藥品。

六是社會資金進入醫療衛生領域存在困難,多渠道辦醫的格局沒有形成。醫療衛生事業是造福人民健康的事業,除了各級政府增加投入,不斷發展壯大醫療資源以外,也要靠社會的支援和參與。改革開放以來,雖然我國的經濟實力不斷增強,但我國人口多、底子薄、每人平均經濟水準低的基本國情並沒有改變,政府不應該、也不可能把群眾的醫療需求全部包下來。除了政府發揮主導作用,保障群眾基本醫療衛生服務以外,還需要大力吸引社會資源,發揮市場機制的作用,通過政府、社會、個人多渠道籌資的辦法,發展醫療衛生事業。但是,經過十多年的醫療服務體制改革,這種局面並沒有出現。據統計,目前我國公立醫院擁有的床位、設備和醫務人員等醫療資源,仍佔到全國醫療資源的90%以上,多渠道辦醫的格局還沒有形成。社會資金進入醫療衛生領域比較困難的主要原因,一是執行醫療機構分類管理制度不嚴格,衛生部門將公立醫院定為非營利性,享受政府補貼和免稅政策,而對服務收費又失于監管;將民營醫院定為營利性,照章繳稅,又不給補貼,民營醫院難以與公立醫院開展公平競爭;二是衛生部門思想不夠解放,一些大中型公立醫院的股份制改造存在困難;三是一些社會資金進入醫療領域的目的是追求利潤,收費過高,不符合廣大群眾要求;四是一些民營醫療機構,管理不善,用虛假廣告誤導患者,又缺乏優秀醫療衛生人才,群眾不信任。

以上幾條,是造成群眾看病難、看病貴的主要原因。

第四,醫療衛生管理體制與人民健康需求不適應。一個健全的醫療衛生體系,應該包括醫療衛生服務體系、基本醫療保障體系、藥品和醫用器材供銷體系、醫藥費用價格管理體系、財政經費保障體系以及衛生監督管理體系等。從我國國情出發,這些工作僅靠一個部門是管不了,也是管不好的。需要動員政府各有關部門齊抓共管。但必須加強部門協調,形成合力。國務院一直強調加強區域衛生規劃,要求地方政府按照經濟發展水準和人民健康需求,統籌各地衛生資源,規劃建設衛生醫療體系,但這項工作一直做得不好。有的規劃難以制訂,有的制訂了規劃也難以落實。一個重要原因是現有的醫療衛生資源分別隸屬於各級政府、部門、行業和企業,當地衛生部門把主要精力只放在本級所屬的幾個醫院,而且是重扶持、輕監管,難以對全行業實施有效監管。

衛生部門對衛生事業發展的內在規律研究不深、把握不準,對在市場經濟條件下如何發展衛生事業探索不夠,缺乏從國民經濟發展、社會全面進步和維護人民健康的全局高度推動衛生事業改革與發展的勇氣和力量。對工作中存在的一些問題反應不夠敏感,決策不夠果斷,處理不夠堅決,甚至有畏難情緒和等、靠、要的思想。

上述問題有些是長期存在而未能解決的問題,有些是現階段難以避免的問題,也有些是發展中新出現的問題。這些問題影響了人民群眾的利益,影響了社會和諧,必須動員各方面的力量,齊心協力,逐步加以解決。根本出路在於深化改革,加快發展。用發展的辦法解決發展中存在的問題。

二、發展醫療衛生事業是構建社會主義和諧社會的重要內容

黨中央提出了努力構建社會主義和諧社會的戰略任務,努力建設民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處的社會。實現這個任務,涉及各方面的工作,其中衛生事業發展是重要的一環。

第一,衛生工作直接關係廣大人民群眾的切身利益。黨的十六大把提高全民族的健康素質作為全面建設小康社會的奮鬥目標之一,要求我們“建立適應新形勢要求的衛生服務體系和醫療保健體系,著力改善農村醫療衛生狀況,提高城鄉居民的醫療保健水準。”黨的十六屆三中全會提出了堅持統籌兼顧,堅持以人為本,樹立全面、協調、可持續的發展觀。“三個代表”重要思想和科學發展觀的精髓,在於人民群眾的利益高於一切。胡錦濤總書記提出群眾利益無小事,要求我們時時刻刻把群眾利益放在心上,盡心盡力把涉及群眾利益的事情辦好。衛生工作涉及千家萬戶,事關人民群眾的身體健康和生命安全,與廣大人民群眾的切身利益密切相關。衛生工作做得好,可以有效維護人民的健康權益,反之,就會影響甚至損害群眾的利益。各級政府、衛生部門和廣大醫療衛生工作者都必須時刻想著廣大群眾,特別是低收入群眾的衛生醫療保健問題,制定政策、措施都必須考慮群眾的利益,考慮群眾能不能受益,受益面和受益程度有多大。只有這樣,才能堅持衛生事業改革與發展的正確方向,適應廣大人民群眾日益增長的衛生與健康需求。

第二,衛生事業與經濟社會發展密切相關。人才資源是國家第一資源,良好的國民健康素質是國民經濟和社會發展的基本條件之一。在舊中國,國力萎縮,民生凋敝,原因之一就是“東亞病夫”的帽子戴了一百多年。國民健康素質從微觀上講是個人體力、智力和心理的社會適應能力,從宏觀上講是一個國家或地區綜合實力的反映。國民健康素質是生産力發展的基礎,是勞動者生存發展的基礎,也是人的智力、體力和科研開發能力的基礎,是社會經濟可持續發展的重要保證。世界銀行曾經測算,在過去40年的世界經濟增長中,約8—10%來自於人們健康水準的提高。哈佛大學研究指出,亞洲經濟發展的奇跡大約30—40%來源於本地區人群健康的改善。因此,發展衛生事業,不斷提高全民族健康素質,不僅關係人民群眾的健康,也是保護和發展生産力,推動經濟和社會發展的重要基礎。另一方面,提高居民健康素質也是國民經濟和社會發展的重要目的之一。我們推進社會主義現代化建設的基本目的,是不斷提高人民的物質、文化和健康水準。中央提出堅持以人為本,始終把最廣大人民的根本利益放在第一位,把實現好、維護好、發展好最廣大人民的根本利益作為推進改革開放和現代化建設的出發點和落腳點,其中一個重要內容是維護群眾的健康權益。胡錦濤總書記指出,堅持以人為本,就是要以實現人的全面發展為目標,從人民群眾的根本利益出發謀發展、促發展,不斷滿足人民群眾日益增長的物質文化需要,切實保障人民群眾的經濟、政治和文化權益。讓發展的成果惠及全體人民,其中一項重要內容就是使人民通過醫療衛生服務享受經濟發展的成果。沒有健康,就沒有小康;沒有健康,將會失去一切。健康是群眾的基本權益,是保持正常生活和工作的前提,維護人民健康是政府的一項重要職責。隨著社會經濟的發展,人們對健康的需求不斷提高,“奔小康,要健康”的觀念被越來越多的人所接受。居民健康已成為經濟社會發展的重要目標,國民健康素質已成為物質文明建設和精神文明建設的具體體現。那種認為醫療衛生事業是消費性行業,增加衛生投入是增加政府負擔的觀念是不對的。

第三,發展衛生事業是構建社會主義和諧社會的重要內容。胡錦濤總書記提出了構建社會主義和諧社會的總體目標,要求我們社會的民主法制應該比較健全,公平正義得到充分體現,社會群體和社會組織充滿活力,不同利益關係有效協調,社會管理和組織方式有條不紊,社會秩序穩定有序,人民群眾關注的突出問題能夠妥善解決。衛生醫療是社會高度關注的熱點問題之一,也是人民群眾反映強烈的突出問題之一。經過抗擊非典的鬥爭,黨和政府對衛生工作的重視程度空前提高,各部門和社會各界對衛生工作支援力度空前加大,人民群眾期盼發展衛生醫療事業的熱度也空前增強,衛生事業發展面臨空前良好的機遇。我們必須抓住機遇,加快發展,建立健全突發公共衛生事件應急處置機制,有效應對重大突發傳染病疫情、重大食物中毒事件,以及嚴重自然災害、安全事故等引發的公共衛生事件;加強艾滋病、結核病、血吸蟲病、肝炎等嚴重威脅群眾健康的重大傳染病的防治力度,加強對惡性腫瘤、高血壓、心腦血管病、糖尿病等嚴重威脅人民生命的重大疾病的預防控制;採取積極有效措施,解決群眾“看病難”、“看病貴”的問題,緩解城鄉之間、地區之間、不同收入人群之間獲得醫療衛生服務的差距,為構建社會主義和諧社會創造良好的社會環境。如果這些問題長期得不到解決,群眾有病無處醫、沒錢治,損害健康,危及生命,就必然影響社會的公平、和諧、安定、有序。

第四,保證群眾健康權益是政府的重要職責。我們黨的宗旨是立黨為公,執政為民,維護人民群眾利益。提高人民群眾健康水準,不僅是居民和社會的責任,也是各級政府的責任。各級政府應該把保障群眾衛生健康權益放在構建社會主義和諧社會、保障經濟發展、維護社會穩定、提高國民素質的大局之中,統籌謀劃、安排、部署。把逐步縮小城鄉之間、地區之間、不同收入人群之間獲得醫療衛生服務的差距,作為必須認真解決的問題。在任何社會中,社會成員之間存在一定的醫療服務差距是難以避免的,但如果差距過大,長期得不到解決,必然會影響國民健康素質,影響社會安定團結,影響群眾對經濟社會發展的信心。加快醫療衛生事業發展,逐步縮小醫療衛生服務差距,使廣大群眾普遍享受到改革開放和現代化建設成果,感受到黨和政府的溫暖,是黨中央、國務院的期望,也是廣大人民群眾的要求。

三、推進衛生事業改革與發展的基本思路

我國衛生事業是政府實行一定福利政策的社會公益事業。衛生事業發展必須與國民經濟和社會發展相協調,人民健康保障水準必須與經濟發展水準相適應。我們是社會主義國家,實行社會主義市場經濟體制,發展衛生事業應該堅持以政府為主導,同時發揮市場機製作用的方針,堅持以農村為重點,堅持預防為主,堅持中西醫並重,依靠科技教育,動員全社會參與,為人民健康服務,為社會主義現代化建設服務。衛生改革與發展的總體目標是,建立起適應社會主義市場經濟體制、適應我國經濟發展水準、適應人民健康需求和承受能力的比較完善的醫療衛生服務體系。

在社會主義市場經濟條件下,發展衛生事業需要引入市場機制。但有三條基本原則不能變:

一是堅持走適合我國國情的發展道路不能變,不能盲目照搬外國的發展模式;

二是堅持衛生事業為人民健康服務的宗旨和公益性質不能變,醫療衛生機構不能變成追求經濟利益的場所;

三是政府承擔公共衛生和維護居民健康權益的責任不能變,增加衛生投入、提供公共服務、加強醫療衛生監管依然是各級政府的重要職責。

改革開放以來,我國的綜合國力有了很大的增強,但人口多、每人平均經濟水準低、社會保障能力差的基本國情並沒有改變,我國還將長期處於社會主義初級階段。醫療衛生發展水準必須與我國經濟發展水準相適應,既不能太超前,也不能太滯後,更不能把維護人民健康的責任推向市場,推給社會和居民。在任何情況下,衛生事業都必須堅持為人民服務的宗旨,不能把醫療服務變成牟利的工具。堅持了這三條,就堅持了衛生事業發展的正確方向。衛生部門和廣大醫療衛生工作者必須充分認識自己在經濟社會發展中所處的重要地位和作用,以維護廣大人民群眾的健康需求為出發點和落腳點,堅持為構建和諧社會和建設小康社會服務的方向。根據以上指導思想,我們確定了以下工作思路。

第一,轉變政府職能,加強公共衛生管理。主要包括四個方面:

(一)預防重大傳染病的流行和蔓延,有效應對突發公共衛生事件。抗擊非典使我們深刻認識到,重大傳染病的防治和突發公共衛生事件的處置屬於公共服務和社會管理職能,必須靠政府組織推動,靠政府制訂並落實預防、控制、救治和有效應對措施。降低重大傳染病發病率,有效處置突發公共衛生事件,是衡量政府工作效績的重要指標。

(二)為群眾提供基本醫療保障,維護人民身體健康。主要包括發展醫療衛生事業,健全基本醫療保障體系,增加政府經費投入,維護公立醫療機構公益性質,為群眾提供優質、價廉的醫療服務。同時,通過制定政策措施,創造寬鬆環境,引導社會資金,發展壯大醫療衛生資源。既要堅持發揮政府的主導作用,也要注意發揮市場機制的作用。

(三)加強衛生行業監管,維護群眾就醫安全。按照屬地化原則,建立不分醫療衛生機構隸屬關係,均由當地政府主管部門實施行業監管的機制,嚴格醫療資格準入,規範醫療秩序,強化醫療品質評價,打擊非法行醫和非法採供血行為,保證群眾就醫和用血安全。同時,配合有關部門加強藥品和醫療服務價格監管,糾正不正之風,減輕群眾負擔。

(四)加強健康宣傳教育,改善生活工作環境,提高群眾的衛生觀念和衛生意識,改變不良生活習慣和生活方式,減少疾病發生。

這四個方面是政府衛生工作必須承擔的職責,但不是衛生部門一家可以完成的。涉及到各個部門的工作,有關部門應緊密配合,團結一致,相互支援,形成合力。

為完成上述任務,衛生部門要從四個方面提高能力:一是提高從宏觀戰略上思考和解決問題的能力,充分認識做好衛生工作對於促進經濟社會發展的重要作用,研究解決對經濟社會發展有重大影響的戰略性問題。二是提高開拓創新的能力。衛生工作要適應新形勢新任務的需要,適應黨和政府的要求,適應人民群眾的希望,破除因循守舊的習慣和作風,積極用改革的思路促進衛生事業發展。三是提高應對複雜局面的能力。做好衛生工作不僅要有效處置突發公共衛生事件,又要善於處理好各種複雜利益關係,其中一個重要方面是處理好醫務人員和廣大人民群眾的利益關係。我們要代表最廣大人民群眾的根本利益,醫務人員也是人民群眾的一部分,政府衛生部門考慮問題的出發點是維護群眾利益,同時兼顧醫務人員的利益,既要注重減輕群眾負擔,又要注意調動醫務人員的積極性。一般來説,在治病救人問題上,醫生和患者的利益是一致的,但在經濟利益上,患者和醫生往往存在矛盾。醫生要增加收入,患者就要多交費;減輕群眾負擔,醫生就要減少收入。妥善地處理好醫務人員和患者之間的利益關係,就要求醫務人員必鬚根據患者病情和經濟承受能力,通過提供良好的服務來實現自我價值,不能靠損害群眾利益等不正當手段來獲得自我利益。醫務人員付出多、貢獻大,應該有較高的收入水準,但必須與我國的經濟發展水準相適應,與群眾的承受能力相適應。醫務人員的收入必須堅持多勞多得,鼓勵醫務人員以高超的技術、誠實的勞動、良好的服務來取得較高報酬。對以醫謀私、違法亂紀,靠回扣、紅包等不正當手段增加收入,不僅不能保護,還要堅決反對,嚴肅查處。四是提高統籌、協調發展衛生事業的能力。切實把衛生工作重點放到農村去,加快農村和中西部地區衛生事業發展,加快城市社區衛生發展,逐步縮小服務差距,實現衛生服務的協調和諧。醫療衛生服務機構必須端正服務理念,增強服務能力,改善服務品質,提高服務水準,堅持“以病人為中心”,把保護群眾健康,維護群眾利益作為基本職責。

第二、加快公共衛生體系建設,提高應對突發公共衛生事件能力。按照黨中央、國務院的部署,我國突發公共衛生事件應急機制建設,主要包括突發公共衛生事件指揮體系、疾病預防控制體系、醫療救治體系和衛生執法監督體系。在各級黨委、政府的領導下,經過各有關部門的大力支援和廣大醫療衛生工作者的共同努力,我國突發公共衛生事件應急機制已經初步建立並在逐步完善。中央政府和地方政府通過調整財政支出結構,大幅度增加公共衛生投入,加強疾病預防控制體系、應急醫療救治體系和衛生執法監督體系建設,形成了覆蓋全國、縱橫貫通的公共衛生資訊網路,建立起統一、高效、快速、準確的疫情報告系統、應急指揮系統、執法監督系統和部門協調配合機制,有效應對各種突發公共衛生事件。全國疾病預防控制體系共建設2425個項目,總投資108.57億元,今年將基本完成建設任務。突發公共衛生事件醫療救治體系建設安排2518 個項目,總投資114億元,今年也將大部分完成。但是,真正提高疾病預防控制水準和應急救治能力,還必須完善功能定位,落實職能責任,健全經費保障機制,強化資訊和指揮系統,加強人員培訓和人才隊伍建設,做好疾病預防與控制、應急預警與處置、疫情收集與報告、監測檢驗與評價、健康教育與促進、應用研究與指導、技術管理與服務等各項工作。同時,依法加強衛生監督,健全醫療衛生服務評價制度,完善行政執法、行業自律、輿論監督、群眾參與的監管體系,保護群眾利益。

第三、加強重大傳染病防治,重點控制艾滋病、肝炎、結核病、血吸蟲病等重大疾病的發生和流行。重點抓好三個環節:一是加強健康教育和預防知識宣傳,做好計劃免疫工作,防止傳染病流行;二是做好疫情監測,準確掌握疫情,有針對性採取防治措施;三是堅決落實國家制訂的一系列防治政策,務求落實到基層,落實到患者身上。防治艾滋病是一個重大公共衛生問題和社會問題,針對艾滋病疫情比較嚴峻的形勢和挑戰,我國政府制訂並實施“四免費一關懷”等防治政策。各級政府、有關部門和社會各界高度重視、積極參與,落實各項防治策略,防治工作出現良好勢頭。前不久,國務院常務會議專題研究艾滋病防治工作,提出了一系列進一步加強防治工作的策略和政策措施。

第四、加強農村衛生建設,提高農民健康水準。農村是我國衛生工作的重點,也是衛生工作最薄弱的環節。我國衛生事業發展不協調,主要是城鄉不協調,農村發展嚴重滯後;群眾看病難,突出是農民看病難。各級政府和衛生部門要切實把工作重點放到農村,採取綜合治理的措施,努力解決農民缺醫少藥的狀況。一是在國家發改委的大力支援下,今年正式啟動農村衛生基礎建設規劃,由中央政府和地方政府共同籌資,用幾年的時間,逐步改善醫療衛生條件;二是積極推行新型農村合作醫療制度,提高農民醫療保障水準。目前,全國已有31個省、自治區、直轄市的620個縣(市)開展了試點工作,有1.56億人參加,佔全國農業人口總數的17%,2004年共籌集資金32.83億元,有7601萬人次獲得報銷補償,為810萬人提供了健康體檢。明年的試點範圍將進一步擴大,到2007年,在全國基本推開。三是會同有關部門研究建立適應農民承受能力的農村醫藥價格管理體系和農村醫療管理規範,為農民提供安全、廉價的基本醫療服務。四是堅決落實中央關於每年新增的衛生經費主要用於農村的要求,會同有關部門積極研究制定加大農村衛生投入,改革農村醫療衛生機構運作機制,為農民提供廉價服務的保障措施。五是加強農村衛生人才培養,組織城市醫生對口支援農村。衛生部、財政部、國家中醫藥局聯合組織的實施“萬名醫師支援農村衛生工程”已經啟動,衛生部與各有關省級政府簽定了責任書,支援農村的城市醫生也已奔赴受援醫院,工作一年,到期輪換,形成制度。他們的主要任務是為農村提供較好的醫療服務,同時培養農村醫務人員,提高服務水準。

第五、深化城市醫療體制改革試點,大力發展社區衛生服務。近年來,城市醫療服務體制改革取得了一定的進展,但從整體上看,成效不夠明顯,存在不少突出矛盾和問題。主要是:公立醫院運作機制存在問題,公益性質淡化;社會資源進入醫療服務領域不暢,發展不快;醫療服務監管薄弱,社區衛生服務發展緩慢,群眾看病難、看病貴的問題仍很突出。溫家寶總理最近批示:要把解決群眾看病難、看病貴的問題作為深化城市醫療服務體制改革的一項重要任務。為城市醫療服務體制改革指明瞭方向。

世界上主要國家的醫療服務體制,大體分為兩類:一是歐洲發達國家的高福利型,居民醫療服務基本由政府包下來;二是以美國為代表的社會保險型,居民醫療服務主要由個人和企業擔保解決,政府對兒童和老人給予適當補助。這兩種類型都不適合中國國情。歐洲的高福利型,我國政府背不起;美國的社會保險型,我國居民繳不起。中國的醫療服務體制改革必須走適合中國國情的道路。

目前我國的醫療服務機構的90%以上為公立醫療機構,如此龐大的公立醫院規模與經濟發展水準和財政承受能力存在很大矛盾。“手中無把米,叫雞都不來”。由於財政投入很少,使相當多的公立醫療機構僅保留“公立”的外殼,內部運作機制卻出現了市場化的傾向。這是圖虛名而不求實效。今後改革的基本思路是:

由政府制訂統一區域衛生規劃,根據公共衛生服務和居民基本醫療服務需求,確定保留公立醫療機構的數量和規模,負責公共衛生和基本醫療服務,其餘的公立醫院可引入市場機制,吸收社會資金,改制改造成社會非營利或營利性醫療機構;

對保留的公立機構,一是數量、規模要適應群眾基本醫療和公共衛生服務需求,不能“賣光”、“改凈”;二是運作機制要體現公益性質,完善保障措施;

政府要控制公立醫院的收費標準和收入規模,不鼓勵創收。支出要由政府科學核定,給予保障,實行“核定收支,收支掛鉤,超收上交,差額補助”的經濟機制。

2004年以來,衛生部多次組織論證深化城市醫療體制改革試點的方案,開展醫療機構經濟政策研究,會同有關部門制訂降低藥品價格、改革藥品收入加成機制、降低大型設備診療項目價格,降低醫用高質耗材價格,提高醫療技術勞務價格的措施,努力降低醫療總體費用。目前,衛生部會同有關部門擬訂了《關於深化城市醫療服務體制改革試點的指導意見》,初步確定了試點城市,爭取早日啟動,確保試點成功。改革試點主要內容包括:

一是堅持政府主導與引入市場機制相結合,發揮政府在加強領導、增加投入、制定政策、嚴格監管等方面的主導作用;同時,發揮市場機制的作用,鼓勵和引導社會資源投資發展醫療衛生事業,調動政府和市場兩個積極性。

二是按屬地化原則,實施區域衛生規劃,優化資源配置,完善分類管理,加強政府的宏觀調控和行業監管,有效解決衛生事業資源配置不合理、不協調問題。

三是堅持優先發展社區衛生服務的方針,實行政府主導和社會參與相結合,加快社區衛生發展,構建以社區衛生服務為基礎的新型城市醫療衛生服務體系。健全社區衛生服務網路,完善服務功能,改革運作機制,增加政府投入,促進社區衛生服務的可持續發展。

四是改革“以藥補醫”的機制,調整醫療收費價格,完善醫療機構經濟補償機制和藥品價格管理機制,引導醫生根據患者病情合理用藥,從源頭上抑制醫藥費用過快增長,減輕群眾醫藥費用負擔。

第六,切實加強醫院管理,提高醫療服務品質。今年衛生部和國家中醫藥管理局在全國各級各類醫療機構中深入開展了“以病人為中心,以提高醫療服務品質”為主題的醫院管理年活動,主要針對當前醫療服務管理、醫院發展方向、發展思路等方面不符合科學發展觀要求和醫療機構公益性質淡化,追求經濟利益,醫療費用增長過快,群眾經濟負擔加重,醫患關係緊張,醫療監管薄弱等突出問題,通過加強醫院管理,改善醫療服務,規範醫療行為,提高醫療品質,確保醫療安全,提升醫院管理水準。要明確發展方向,堅持為人民健康服務的辦院宗旨;加強醫患溝通,構建和諧的醫患關係;建立健全管理制度,嚴格收費管理,降低醫藥費用;建立資訊公開公示制度,拓寬社會監督渠道;加強醫德醫風建設,糾正行業不正之風。同時,在全國醫療衛生系統廣泛深入開展“弘揚白求恩精神,做白求恩式醫務工作者”的宣傳教育活動,學習白求恩同志毫不利己,專門利人,對工作極端負責,對人民滿腔熱忱,對技術精益求精的精神。教育廣大醫療衛生工作者努力做到“以病人為中心”,“視病人如親人”,“想患者之所想,急患者之所急”,努力為病人解除痛苦,減輕負擔。

第七,加強衛生行業作風建設,狠剎不正之風。目前,人民群眾對醫療服務行業不正之風反映強烈的突出問題是亂收費、拿回扣、收紅包、開單提成和藥品、器材價格過高。這些問題損害了群眾利益,增加了群眾就醫困難。出現這些問題,有醫療服務思想、觀念、作風不端正的影響,有不合理機制的誘導和管理上的缺陷,也有社會上不正之風通過醫療服務這個窗口集中反映出來。按照黨中央、國務院對糾正藥品購銷和醫療服務中不正之風的要求,2004年以來,衛生部在全國衛生系統和廣大醫療衛生工作者中,廣泛開展忠於職守、愛崗敬業、開拓進取、樂於奉獻的思想教育和職業道德教育,樹立救死扶傷、病人至上、熱情服務、文明行醫的行業風尚,努力建立符合廣大人民群眾要求的新型醫患關係,認真查處紅包、回扣、開單提成和亂收費等違法違紀問題,取得了一定的成效。但要從根本上解決問題,還要建立教育、制度、監督三者並重、懲防並舉的糾風工作長效機制,重點是探索從源頭上有效遏制不正之風的途徑和方法,健全法制,嚴格監督。我們清醒地認識到,醫療行業糾正不正之風是一項長期的任務,不可能一蹴而就,必須明確目標、落實責任、標本兼治、堅持不懈,才能收到實效。

四、做好衛生工作需要全社會的積極參與和支援

動員全社會廣泛參與是衛生工作的基本方針之一。在抗擊非典疫情過程中,全社會響應黨中央的號召,萬眾一心、眾志成城、甘於奉獻、戰勝病魔的精神應該永遠發揚光大。做好衛生工作是政府的一項重要職責,不僅衛生部門責無旁貸,也是各有關部門和全社會的共同任務。衛生部門肩負著重要責任,應該甘為領頭羊,堅持從自我做起,從能夠解決的問題做起。同時,也需要各級政府及有關部門的關心和支援。長期以來,國家發改委、財政部、勞動保障部、公安部、商務部、農業部、人事部、民政部、國家人口計生委、國家工商總局、國家質檢總局、國家環保總局、國家食品藥品監管局、國務院法制辦等部門,對衛生工作給予了多方面的關心和支援,積極協助解決衛生工作中存在的困難和問題。今後,希望各級政府、各有關部門和社會群眾、新聞媒體象關心教育一樣關注衛生事業的改革與發展,在大家的支援和幫助下,共同構建適應我國經濟發展水準和人民健康需求的醫療衛生體系。

我國衛生事業正面臨前所未有的發展時遇,這是時代的要求,也是歷史賦予我們的責任。我們要堅持以人為本、執政為民,全面落實科學發展觀,把握機遇,迎接挑戰,全面推進衛生改革與發展,不斷提高廣大人民群眾的健康水準,為全面實現建設小康社會的宏偉目標而努力奮鬥。

衛生部黨組書記、部長 高 強

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