中國的民族區域自治


二、民族區域自治的政治地位和民族自治地方的建立


  


(一)民族區域自治的政治地位

  1954年召開的第一屆全國人民代表大會,把民族區域自治制度載入了《中華人民共和國憲法》 (以下簡稱《憲法》)之中。此後中國歷次《憲法》修改,都載明堅持實行這一制度。2001年修改頒布的《中華人民共和國民族區域自治法》(以下簡稱《民族區域自治法》)則明確規定:“民族區域自治制度是國家的一項基本政治制度”。

  早在1952年,中國政府就發佈《中華人民共和國民族區域自治實施綱要》,對民族自治地方的建立、自治機關的組成、自治機關的自治權利等重要問題作出明確規定。1984年5月31日,在總結實施民族區域自治經驗的基礎上,第六屆全國人民代表大會第二次會議通過了《民族區域自治法》,並決定自同年10月1日起正式實施。2001年,根據社會主義市場經濟條件下進一步加快民族自治地方經濟社會事業發展的需要,在充分尊重和體現民族自治地方各族人民意願的基礎上,全國人大常委會對《民族區域自治法》進行了修改,使這一法律更加完善。

  《民族區域自治法》是實施《憲法》規定的民族區域自治制度的基本法律,其內容涵蓋政治、經濟、文化、社會等各個方面。它規範了中央和民族自治地方的關係,以及民族自治地方各民族之間關係,其法律效力不只限於民族自治地方,全國各族人民和一切國家機關都必須遵守、執行該項法律。

(二)民族自治地方的建立

  中華人民共和國成立之前的1947年,在中國共産黨領導下,已經解放的蒙古族地區就建立了中國第一個省級少數民族自治地方—內蒙古自治區。中華人民共和國成立後,中國政府開始在少數民族聚居的地方全面推行民族區域自治。1955年10月,新疆維吾爾自治區成立;1958年3月,廣西壯族自治區成立;1958年10月,寧夏回族自治區成立;1965年9月,西藏自治區成立。截至2003年底,中國共建立了155個民族自治地方,其中包括5個自治區、30個自治州、120個自治縣(旗)。根據2000年第五次全國人口普查,在55個少數民族中,有44個建立了自治地方,實行區域自治的少數民族人口占少數民族總人口的71%,民族自治地方的面積佔全國國土總面積的64%左右。

  鋻於中國的一些少數民族聚居地域較小、人口較少並且分散,不宜建立自治地方,《憲法》規定通過設立民族鄉的辦法,使這些少數民族也能行使當家作主、管理本民族內部事務的權利。1993年,中國政府頒布《民族鄉行政工作條例》,以保障民族鄉制度的實施。截至2003年底,中國在相當於鄉的少數民族聚居的地方共建立了1173個民族鄉。11個因人口較少且聚居區域較小而沒有實行區域自治的少數民族中,有9個建有民族鄉。

  中國的民族自治地方分為自治區、自治州、自治縣三級; 劃分三級行政地位的依據,是少數民族聚居區人口的多少、區域面積的大小。各民族自治地方都是中華人民共和國領土不可分割的部分。民族自治地方的自治機關必須維護國家的統一,保證憲法和法律在本地方的遵守和執行。上級國家機關和民族自治地方的自治機關都要維護和發展平等、團結、互助的民族關係。

  少數民族聚居的地方,根據當地民族關係、經濟發展等條件,並參酌歷史情況,可以建立以一個少數民族聚居區為基礎的自治地方,如西藏自治區、四川涼山彝族自治州、浙江景寧畬族自治縣等; 也可以建立以幾個少數民族聚居區為基礎的自治地方,如青海海西蒙古族藏族自治州、甘肅積石山保安族東鄉族撒拉族自治縣等。

  一個民族自治地方內其他少數民族聚居的區域,建立相應的自治地方或者民族鄉,如在新疆維吾爾自治區內建有伊犁哈薩克自治州、焉耆回族自治縣等。民族自治地方依據本地方的實際情況,可以包括一部分漢族或者其他民族的居民區和城鎮。

  一個民族有多處大小不同的聚居區,可以建立多個不同行政地位的自治地方,如回族在全國建立有寧夏回族自治區、甘肅臨夏回族自治州、河北孟村回族自治縣等多個不同行政地位的民族自治地方。

  民族自治地方的名稱,除特殊情況外,按照地方名稱、民族名稱、行政地位的順序組成,如廣西壯族自治區,“廣西”是地方名稱,“壯族”是民族名稱,“自治區”是行政地位。

  民族自治地方的建立、區域界線的劃分、名稱的組成,由上級國家機關會同有關地方的國家機關和有關民族的代表充分協商擬定,按照法律規定的程式報請批准。自治區的建置由全國人民代表大會批准。自治區的區域劃分以及自治州、自治縣的建置和區域劃分由國務院批准。民族自治地方一經建立,未經法定程式,不得撤銷或者合併; 民族自治地方的區域界線一經確定,未經法定程式,不得變動。確實需要撤銷、合併或者變動的,由上級國家機關的有關部門和民族自治地方的自治機關充分協商擬定,按照法定程式報請批准。

(三)民族自治地方自治機關的組成

  民族自治地方的自治機關是自治區、自治州、自治縣的人民代表大會和人民政府。民族自治地方的人民代表大會中,除實行區域自治的民族的代表外,其他居住在本行政區域內的民族也應當有適當名額的代表。民族自治地方的人民代表大會常務委員會中應當有實行區域自治的民族的公民擔任主任或者副主任。自治區主席、自治州州長、自治縣縣長由實行區域自治的民族的公民擔任。民族自治地方人民政府的其他組成人員,應當合理配備實行區域自治的民族和其他少數民族的人員。自治機關所屬工作部門的幹部中,應當合理配備實行區域自治的民族和其他少數民族的人員。