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大部制:難以承受之重
中國網 china.com.cn  時間: 2008-03-10  發表評論>>

大部制的“能”與“不能”

所謂“大部制”,就是在政府的部門設置中,將那些職能相近、業務範圍趨同的事項相對集中,由一個部門統一管理,最大限度地避免政府職能交叉、政出多門、多頭管理。大部制不是萬靈丹,有所能又有所不能。所謂“能”,指大部制能解決哪些問題,帶來哪些期望的效果;所謂“不能”,指大部制改革的作用有其邊界。

大部制度改革何以避免政出多門,從而提高行政效能?我們以商務部為例做一説明。在原經貿委、外經貿部和計委職能整合基礎上成立商務部,可以説是大部制的一個早期嘗試,其積極意義表現在幾個方面:內經貿和外經貿管理機構統一,為統籌綜合內外發展狀況,制定統一的經貿戰略和政策奠定了組織基礎;有利於推動外商、合資和國內企業,國有和民營企業在經營權等方面的一視同仁,更好落實國民待遇原則;內外貿管理體制統一,有利於克服出口和進口脫節,在國際貿易談判中形成出口和進口的連結效應。大運輸的設想與此同理。航空、鐵路、公路、水運等具有明顯的競爭和替代關係,競爭不僅涉及市場、客戶,而且爭奪國家有限資源的投入。組建統一的大運輸部門,有利於市場和資源投入的統籌規劃與合理佈局,有利於統籌思考解決幾大行業間的矛盾和政出多門,有利於減少國務院的管理幅度,從而為提高效能奠定基礎。

大部制的“不能”表現在哪些方面?首先,大部制在解決政出多門和部門矛盾方面的作用有限。人們往往以“僅建設部門就與發改委、交通部門、水利部門、鐵道部門、國土部門等24個部門存在職責交叉”、“農業産前、産中、産後管理涉及14個部委”等,來論證大部制的必要性及其對改革的期待。問題在於:部門再大,也得有個邊界,超越這一邊界,職責交叉就是必然的,矛盾和扯皮也是不可避免的,大部門之間也不例外。其次,大部制聚焦于結構調整,並不能完全解決部門內部的運作機制問題。國際經驗表明,有限政府和決策/執行職能的適度分離,是大部制有效運作的前提和基礎。我國多數政府部門決策和執行職能混合,部長既抓政策又對執行管理和政策效果負直接責任,工作負荷超過了個人能力。實施大部制,這一問題無疑更為突出。第三,大部制會對強化監督和權力制約帶來挑戰。職能集中必然伴隨著權力集中,人們對監督弱化的擔心不是多餘的。有人預言,“大部制改革將按照決策、執行、監督分離的原則確立部委運作機制”,這一新體制將帶來更多的變化,其中包括強化監督和權力制約。其實,決策、執行、監督不論怎樣分離,都繞不過部長負有全面責任和權力這一“天花板”,加上我國特有的官僚文化和上下級關係,部門內設監督機構的作用註定有限。強化監督和權力制約,不能押寶于大部制,功夫應在部門之外,不僅是政府專門監督機構,更重要的是權力機關、人民大眾和社會輿論的監督。

跨部門協調配合機制同等重要

胡錦濤總書記在十七大報告中提出:要“加大機構整合力度,探索實行職能有機統一的大部門體制,健全部門間協調配合機制”。這句話實際上涉及兩個問題,一是大部制,二是部門間的協調配合機制。目前,人們對大部制的熱議超乎尋常,但對部門間的協調配合機制缺乏足夠的關注。在我看來,它至少同大部制改革一樣重要,甚至更為重要。

前已提及,部門再大,也得有個邊界。除非把所有部門整合成一個“國務部”,部門之間註定出現協調配合問題。一個基本事實是,美國政府被視為大部制的典範,但部門之間的職責交叉依然存在。解決由此帶來的矛盾和扯皮,傳統智慧致力於“職權界定明確化”,即詳盡列出各個部門的管轄範圍和事項,通過明確劃定邊界達到“井水不犯河水”。一位美國學者對此做過生動描述:“如果在公寓大樓裏發現一隻老鼠,那是住房檢查員的責任;如果老鼠跑到一家餐館,那就歸衛生部門管轄;如果它跑了出去,死在一個小巷裏,那就歸公共工程部門管理”。實踐證明,在問題盤根錯節的高度複雜化社會,職權界定明確化日益無能為力。

出路何在?那就是探討有效的“部門間的協調配合機制”。在這方面,發達國家為我們提供了有益的啟示和經驗。英國政府1999年發佈了《政府現代化白皮書》,其中一個新的理念是“協同政府”,其核心是“確保政策制定的高度協調和具有戰略性”。“高度協調”即建立不同部門之間在決策過程中的制度化溝通和協商機制,克服公共決策的部門化,確保不同政策領域之間在政策上的高度一致性和整合性。決策的“戰略性”則強調公共決策從長遠出發,避免成為對現實壓力的被動應付。如果説英國的“協同政府”側重於決策中的跨部門協調,那麼美國的“跨部門合作機制”則側重於政策執行中的管理。聯邦政府各部門的“年度績效計劃”中,一項法定內容是跨部門合作機制。按照官方的有關實施指南,跨部門合作機制至少包括四個要素:(1)跨部門關係的確認,即明確計劃實施過程中可能與哪些外部機構打交道(相關機構)?打交道為了實現哪些具體目標(共同目標)?本部門和外部機構對目標實現肩負的具體責任(各自貢獻);(2)跨部門合作的領導協調機制;(3)跨部門資訊共用機制;(4)跨部門合作的激勵機制。

政府機構改革如果不是一次性任務,那也具有明顯的階段性和間歇性,而建立有效的“部門間的協調配合機制”,將是一項艱巨而又長期的任務。當“協同政府”、“整體政府”、“跨部門合作機制”等成為國際公共管理研究和政府改革實踐中的熱門的時候,熱炒大部制而忽視“部門間的協調配合機制”,不能不説是一個遺憾。

作者簡介:周志忍,男,1993年獲英國利茲大學公共行政學博士學位,現任北京大學政府管理學院教授、北京大學政府績效評估中心主任,兼任教育部高等學校公共管理類學科教學指導委員會副主任委員,中國行政管理學會副秘書長,中國行政管理教學研究會副會長、全國政府績效管理研究會副會長等。先後主持國家社會科學基金項目“公共組織績效評估的方法與技術”、“入世後我國企業競爭力提升與政府資訊服務模式研究”等多項國家重大課題的研究,並以首席國內諮詢專家或國內諮詢專家等身份,參與財政部/亞洲開發銀行“發展管理:在中國的進展與挑戰”,中央編制委員會辦公室/澳大利亞國際開發署“中國區域協調機制研究”,等國際合作項目的研究。

文章來源: 中國網 責任編輯: 雨悅
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