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大部制:難以承受之重
中國網 china.com.cn  時間: 2008-03-10  發表評論>>

日新月異的社會發展變化,孕育了一些國人跟風追時髦的風尚,對於政府管理領域似乎也未能例外。在以産值論英雄的年代,自上而下的經濟目標責任制形成所謂的“壓力型體制”,它所對應的則是“表現型政治”:自下而上響應上級指令,層層加碼、層層拔高,表現出大轟大嗡的特徵。目前有關“大部制”的熱論似乎呈現出類似苗頭:不恰當的定位、無根據的演繹、不切實際的希冀,人們正在賦予大部制難以承受之重。科學發展觀意味著施政理念和價值目標的轉變,它的貫徹落實則需要行事方式的轉變,從“表現型政治”轉變為“務實型政治”。務實的標誌之一,就是要以平常心看待大部制。

局部何以代表整體?

翻開媒體,可以看到對大部制的種種評論:“中國政府將對自己龐大的行政體系進行改革,這一次的行動代號是‘大部制’”;“以大部制為代表的第六次行政體制改革”;“‘大部制’構想被普遍認為是政府改革的一個新起點、新突破口”;“大部制改革引領行政管理體制改革”;“以推行大部制著手,佈局行政管理體制改革”。大部制在行政管理體制改革中該如何定位?我們需要重溫一下胡錦濤總書記十七大報告中的有關論述。

關於行政管理體制改革著力點或重點領域,十七大報告中明確提出了“轉變職能、理順關係、優化結構、提高效能”四個方面。報告中有關改革的具體內容和措施,也可以大致圍繞這四個方面進行歸類:健全政府職責體系,完善公共服務體系,強化社會管理和公共服務等,明顯屬於“職能轉變”的範疇;推進政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場仲介組織分開,主要著眼于“理順關係”;“優化結構”涉及面比較廣,既包括“統籌黨委、政府和人大、政協機構設置”,又包括“精簡和規範各類議事協調機構及其辦事機構”,而“加大機構整合力度,探索實行職能有機統一的大部門體制”,則是其中的重要部分;“提高效能”略微複雜一些,既涉及到諸如“推行電子政務”、“規範垂直管理部門和地方政府的關係”、“健全部門間協調配合機制”等管理運作和技術層面的改革措施,同時又是職能轉變、理順關係、優化結構等改革所追求的最終效果。

顯而易見,十七大報告中關於行政管理體制改革的論述是系統全面的,從中可以得出幾點結論:第一,大部制只是改革的四個著力點或重點領域之一。第二,大部制僅限于政府內部的機構整合,不可能替代黨、政、人大和政協的機構設置統籌,也不等同於“精簡和規範各類議事協調機構及其辦事機構”。換句話説,即使就“優化結構”這一著力點而言,大部制也只是其中的一個組成部分。退一步講,國務院現有60多個組成部門,即使所演繹的大運輸、大農業、大文化、大衛生、大能源等全部付諸實施,所涉及到的部門數可能也不到一半。對於這樣一個改革舉措,用“引領”、“著手佈局”、“新突破口”等字眼,把它視為足以“代表”本次行政管理體制改革的一面“旗幟”,無異於用局部代替了整體,給人以過猶不及的炒作之嫌。如果這些不恰當的定位出自於真誠信念,那只能反映了對行政管理體制改革綜合性與複雜性的漠視和曲解。

職能轉變依然是第一要務

政府為履行特定職能而存在,部門只是職能履行的載體或責任主體,政府機構設置、關係模式、運作方式和管理手段的發展變革,無不受到政府角色定位和職能結構的影響,並服務於有效履行職能這一目標。從實踐上看,改革開放以來我國政府機構的歷次重大改革,都和政府角色和職能結構轉變有著密切的聯繫,都是職能決定機構設置的例證。以物資部、紡織部、輕工業部等部門的演變為例,是市場化的發展導致了相關職能的消亡,進而導致這些部門被撤銷,而不是這些部門的撤銷帶來了市場化的發展,也不是機構變革導致了職能的轉變。因此,在行政管理體制改革涉及的四大重點領域中,深化職能轉變依然是第一要務,其他領域非常重要,但在我看來都居於從屬地位。大部制尤為如此。

首先,職能轉變是中央新施政理念和“新民生”路線的旗幟或標誌。我國改革開放的過程實際上是政府職能轉變的過程。隨著工作重心從階級鬥爭向經濟建設的轉移,政府職能轉變的重點長期放在經濟領域:“從計劃調節到市場調節,從微觀管理到宏觀管理,從直接管理到間接管理”等,顯然都屬於經濟職能轉變的範疇。新一代領導集體提出的“科學發展觀”與“和諧社會”目標,體現了經濟建設、政治建設、文化建設和社會建設四位一體的總體發展思路,突出了“以人為本”和對民生的高度關注。在“新民生”路線下,政府職能轉變的核心是“健全政府職責體系,完善公共服務體系,強化社會管理和公共服務”。換言之,這些改革措施最能體現新施政理念,因而職能轉變依然是行政管理體制改革的核心。

其次,政府職能轉變是大部制得以順利實施的基礎和條件。人們常用“缺位和越位”來形容我國政府職能中的問題,這在不同階段有不同表現方式,但都對機構設置産生決定性影響。當公有經濟佔據絕對主導地位,政府對行業甚至企業實施微觀管理的時候,把一機到八機部合併為一個“機械工業部”都會超越管理能力的邊界。彌補政府“缺位”,當前的重點是強化社會管理和公共服務,這需要工作重心和資源投入上的傾斜,因而首先是職能轉變的問題。否則,即使建立一個高規格的大部門,也會面臨運轉不良的困境。至於政府“越位”可以從兩個角度來理解:一方面,政府管了許多“不該管也管不好”的事情;另一方面,許多可以由非政府仲介組織履行的職責,目前還是由政府部門包攬。如果大部制改革的目標是精兵減政、理順關係、提高效能,那國際經驗表明,分散化的公共治理結構越發達,大部制就越能夠成功。否則,大部制同樣會運轉不良,最後走向“合而又分”。

文章來源: 中國網 責任編輯: 雨悅
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