■ 前言

    今年是中國改革開放30週年。在這30年不平凡的日子裏,中央先後出臺了10個關於農村工作的“1號文件”。1號文件意味著高度重視,意味著不同尋常,意味著非抓不可。現在,讓我們一起從上世紀八十年代5個1號文件(1982-1986)的政策框架、新世紀5個1號文件(2004-2008)的政策框架以及綜述10個中央1號文件的政策主張等三個方面,梳理中國農村改革30年的政策脈絡。

■ 上世紀八十年代五個1號文件的政策框架
背景: 黨的十一屆三中全會以來,我國對農村政策作了重大調整,調動了廣大農民的積極性,使農村出現了20多年來少有的大好形勢。全國農村90%以上的生産隊建立了不同形式的農業生産責任制;大規模的變動已經過去,此時,已經轉入總結、完善、穩定階段。
內容: 文件對農業生産責任制,改善農村商品流通,農業科學技術,提高經濟效益,改善生産條件,加強思想政治工作和基層組織建設等方面的政策問題作了規定。強調我國農業必須堅持兩個長期不變:社會主義集體的道路、土地等基本生産資料公有制長期不變;集體經濟要建立生産責任制長期不變。
特點: 文件不但肯定了聯産承包制,認為包工、包産、包乾,主要是體現勞動成果分配的不同方法,從理論上説明它不同於合作化以前的小私有的個體經濟,而是社會主義農業經濟的組成部分。
意義: 文件影響深遠。由於聯産承包制採取了統一經營與分散經營相結合的原則,使集體優越性和個人積極性同時得到發揮。聯産承包制越來越成為全國農業生産的主要形式。
背景: 面臨的主要的問題是,不少同志對這一歷史性變革缺乏充分的思想準備,某些上層建築的改革趕不上經濟基礎變化的需要。這種狀況如果不改變,農民已經高漲起來的積極性就可能重新受到挫傷,已經活躍起來的農村經濟就可能受到窒息。
內容: 文件對實現農業發展目標,改進農村生産結構,完善農業生産責任制,發展合作經濟,改革人民公社體制,搞活商品流通,農業技術改造,建立商品生産基地,加快邊區和少數民族地區建設等方面的政策問題作了規定。文件指出,家庭經營是合作經濟中一個經營層次,是一種新型的家庭經濟。分散經營和統一經營相結合的經營方式具有廣泛的適應性。
特點: 文件在歷史上第一次提出了人民公社體制改革問題。文件指出,人民公社的體制,要從兩方面進行改革:實行生産責任制,特別是聯産承包制;實行政社分設。這就把農村從上層建築的改革提到了議事日程。
意義: 聯産承包制的進一步完善和發展,必將使農業社會主義合作化的具體道路更加符合我國的實際。這是在黨的領導下我國農民的偉大創造,是馬克思主義農業合作化理論在我國實踐中的新發展。
背景: 中共中央1983年1月發出的《當前農村經濟政策的若干問題》,經過一年的試行,取得了明顯的成效。但是流通領域與農村商品生産發展之間不相適應的狀況越來越突出。需要在繼續穩定和完善聯産承包責任制基礎上,促進農村商品生産的發展。
內容: 1984年農村工作的重點是:在穩定和完善生産責任制的基礎上,提高生産力水準,疏通流通渠道,發展商品生産。幫助農民在家庭經營的基礎上適當擴大生産規模,提高經濟效益。土地承包期一般延長至15年以上。允許農民和集體的資金自由地或有組織地流動。地區性合作組織應把工作重點轉向農戶服務。繼續進行農村商業體制的改革。
特點: 文件突出了農村商品生産的發展問題。文件指出,由自給半自給經濟向較大規模商品生産轉化,是發展我國社會主義農村經濟不可逾越的必然過程。只有發展商品生産,才能進一步促進社會分工,把生産力提高到一個新的水準,才能使農村繁榮富裕起來,才能加速實現我國社會主義農業的現代化。
意義: 針對農民怕變的心理,土地承包期延長至15年以上的政策,使農民吃了“定心丸”,鼓勵了農民增加對土地的投資。農村商品生産開始起步。隨著農村分工分業的發展,越來越多的人脫離耕地經營,從事林牧漁等生産,並將有較大部分轉入小工業和小集鎮服務業。為農業生産向深度廣度進軍,為改變人口和工業的佈局創造了條件。
背景: 我國農村經過5年多成功的經濟改革,迎來了新的形勢。廣大農村正面臨著加速發展商品生産的極其有利的時機。在農村生産向商品經濟轉化中還存在著種種不協調現象。國家對農村經濟的管理體制存在缺陷是一個重要原因。其中,農産品統購派購制度的弊端日益表現出來,已經影響農村商品生産的發展和經濟效益的提高。
內容: 改革農産品統派購制度,除個別品種外,國家不再向農民下達農産品統購派購任務,分別實行合同定購和市場收購;大力幫助農村調整産業結構;進一步放寬山區、林區政策;對鄉鎮企業實行信貸、稅收優惠;鼓勵技術轉移和人力流動;放活農村金融政策,提高資金的融通效益;按照自願互利原則和商品經濟要求,積極發展和完善農村合作制。
特點: 取消30年來農副産品統購派購的制度,對糧、棉等少數重要産品採取國家計劃合同收購的新政策。最主要的標誌是農村經濟搞活了。
意義: 在農業獲得大豐收的條件下,全國很多地方卻出現了糧食“賣難”、“存難”和“運難”問題,現實對改革提出了新要求。1985年在改革農産品統派購制度方面邁出重大一步。廣大農民為適應市場需求而生産的積極性日益提高,商品經濟的橫向聯繫有所發展,一向比較薄弱的林、牧、漁業和加工、服務業得到加強,農村沿著綜合經營、協調發展的道路前進。
背景: 農村改革後,我國農業增長速度罕見。但農業物質技術基礎還十分脆弱,部分地區農民種糧積極性下降,在農村經濟新舊體制交替過程中出現許多不協調現象,城鄉改革匯合後各方面利益關係調節更為複雜。
內容: 文件提出1986年農村工作總的要求是:落實政策,深入改革,改善農業生産條件,組織産前産後服務,推動農村經濟持續穩定協調的發展。
特點: 針對懷疑否定農村改革的傾向,肯定農村改革的方針政策是正確的。針對農業面臨的停滯、徘徊和放鬆的傾向,強調進一步擺正農業在國民經濟中的地位。
意義: 農村經濟改革儘管在工作上還存在問題,但改革得到了群眾的熱情擁護。只要充分利用有利條件,善於抓住時機,選擇易於突破的環節,動員群眾參加改革,並與城市改革相配合,就可能爭取再以5年或稍長一點時間,使新體制充實和完善起來,在農村經濟中發揮主導作用。

一是在進程上,都體現了農村改革取得的重要成果。實行家庭聯産承包責任制,廢除人民公社,突破計劃經濟模式,初步構築了適應發展社會主義市場經濟要求的農村新經濟體制框架。在第一輪五個1號文件中,初步顯現了新體制的框架。
二是在出發點上,都體現了調動農民積極性和保護農民利益。調動廣大農民的積極性是制定農村政策的首要出發點。調動農民的積極性,核心是保障農民的物質利益,尊重農民的民主權利。保護農民利益是政府的責任。在第一輪五個1號文件中,無不體現這個內容。
三是在落腳點上,都體現了解放和發展農村生産力。農村改革的根本目的,是發展農村商品經濟,促進農業現代化,使農村繁榮富裕起來。第一輪五個1號文件,推動了農村經濟的發展,功不可沒。

■ 新世紀五個1號文件的政策框架
背景: 農業和農村發展進入新階段以來,全國農民每人平均純收入連續多年增長緩慢,糧食主産區農民收入增長幅度低於全國平均水準,許多純農戶的收入持續徘徊甚至下降,城鄉居民收入差距仍在不斷擴大。為了進一步解決農業和農村發展中存在的矛盾和問題,從農民增收問題入手,制定了促進農民增收的若干政策。
內容: 文件提出促進農民增收必須有新思路,具體措施9方面、22條。一集中力量支援糧食主産區發展糧食産業。二推進農業結構調整。三發展農村二、三産業。四改善農民進城就業環境,增加外出務工收入。五搞活農産品流通。六加強農村基礎設施建設。七深化農村改革,為農民增收減負提供體制保障。八繼續做好扶貧開發工作。九加強黨對促進農民增收工作的領導,確保增收政策落到實處。
特點: 黨的十六大和十六屆三中全會,把“三農”提到了空前的位置。堅持“多予、少取、放活”的方針,必須首先解決農民增收問題。2004年1號文件提出的政策措施非常具體,重點突出的是“怎麼辦”問題。尤其文件提出的“三項補貼”政策,即對種糧農民的直接補貼、良種補貼和農機具購置補貼,是非常直接、非常有力和非常受農民歡迎的政策措施。
意義: 2004年1號文件對促進國民經濟發展和保持社會穩定發揮了至關重要的作用。實行的“三項補貼”政策,在我國農民種糧史上具有開創性意義。這一年國家從糧食風險基金中拿出100億元,直接補貼種糧農民,有力保護了糧食主産區和廣大農民的種糧積極性,糧食生産出現重要轉機,農民增收幅度加大。2004年農村居民每人平均純收入2936元,扣除價格因素,實際增長6.8%。
背景: 在實行一系列更直接、更有力的政策措施後,農民積極性得到保護和調動,農村呈現良好的發展局面。但是,農業依然是國民經濟發展的薄弱環節,投入不足、基礎脆弱的狀況沒有改變,糧食增産、農民增收的長效機制並未建立,制約農業和農村發展的深層次矛盾沒有消除,農村經濟社會發展明顯滯後的局面沒有根本改觀,農村改革和發展仍然處在艱難的爬坡和攻堅階段。
內容: 文件提出9方面任務,27條政策。一穩定、完善和強化扶持農業發展政策。二堅決實行最嚴格的耕地保護制度,提高耕地品質。三加強農田水利和生態建設,提高農業抗禦自然災害的能力。四加快農業科技創新。五加強農村基礎設施建設,改善農業發展環境。六推進農業和農村經濟結構調整,提高農業競爭力。七改革和完善農村投融資體制。八提高農村勞動者素質。九加強和改善黨對農村工作的領導。
特點: 認真貫徹黨的十六大和十六屆三中、四中全會精神,全面落實科學發展觀,堅持統籌城鄉發展的方略,堅持“多予少取放活”的方針,穩定、完善和強化各項支農政策,切實加強農業綜合生産能力建設,繼續調整農業和農村經濟結構,進一步深化農村改革,努力實現糧食穩定增産、農民持續增收,促進農村經濟社會全面發展。
意義: 農業綜合生産能力得到加強,糧食穩定增産和農民持續增收,為經濟平穩較快發展和社會穩定奠定了基礎。2005年中央財政用於“三農”的支出達到2975億元,比上年增加349億元。糧食總産量在上年大幅度增長的基礎上,又增産1454萬噸,達到48401萬噸。
背景: 黨的十六屆五中全會通過的“十一五”規劃的建議,明確了今後5年我國經濟社會發展的奮鬥目標和行動綱領,提出了建設社會主義新農村的重大歷史任務。糧食連續兩年較大幅度增産,農業結構調整向縱深推進,農民收入較快增長,農村稅費改革取得重大成果,社會事業進一步發展,農村基層組織建設得到加強,幹群關係明顯改善。但是,農業和農村發展仍然處在艱難的爬坡階段,農業基礎設施脆弱、農村社會事業發展滯後、城鄉居民收入差距擴大的矛盾依然突出。
內容: 2006年一號文件的主題是紮實推進社會主義新農村建設。文件對“十一五”時期和2006年新農村建設提出了總要求,對新農村建設作了8方面、32條政策措施安排。一統籌城鄉經濟社會發展。二推進現代農業建設,強化新農村建設的産業支撐。三促進農民持續增收。四加強農村基礎設施建設。五加快發展農村社會事業,培養新型農民。六全面深化農村改革,健全社會主義新農村建設的體制保障。七加強農村民主政治建設,完善建設社會主義新農村的鄉村治理機制。八動員全黨全社會關心、支援和參與新農村建設。
特點: 一是以新農村建設為主線,把“三農”中的農村建設作為鮮明主題。文件提出,要加快建立以工促農、以城帶鄉的長效機制。堅持“多予少取放活”的方針,重點在“多予”上下功夫。二是全面取消農業稅。終結了在我國延續了2600多年農民種田交稅的歷史,是具有劃時代意義的一件大事,是統籌城鄉發展的一大舉措,是惠及億萬農民的一大德政,具有重大的現實意義和深遠的歷史意義。三是體現了“十一五”期間農村工作的主要精神。
意義: 建設社會主義新農村是黨中央、國務院統攬全局、著眼長遠、與時俱進作出的重大決策,是一項不但惠及億萬農民、而且關係國家長治久安的戰略舉措。在2006年1號文件指引下,我國加大“三農”工作力度,穩步推進社會主義新農村建設。2006年全年中央財政用於“三農”支出3397億元,比上年增加422億元。全年糧食産量達到49746萬噸,實現了連續三年增産。由於在全國範圍內取消了農業稅和農業特産稅,農民負擔減輕,2006年農村居民每人平均純收入3587元,比上年實際增長7.4%。
背景: 社會主義新農村建設開局良好。在自然災害較重的情況下,糧食繼續增産,農民持續增收,農村綜合改革穩步推進,農村公共事業明顯加強,農村社會更加穩定。但當前農村發展仍存在許多突出矛盾和問題,農業基礎設施依然薄弱,農民穩定增收依然困難,農村社會事業發展依然滯後,改變農村落後面貌、縮小城鄉差距仍需付出艱苦努力。
內容: 2007年一號文件將“發展現代農業”定為社會主義新農村建設的首要任務。任務有8個:一、加大對“三農”的投入力度,建立促進現代農業建設的投入保障機制。二、加快農業基礎建設,提高現代農業的設施裝備水準。三、推進農業科技創新,強化建設現代農業的科技支撐。四、開發農業多種功能,健全發展現代農業的産業體系。五、健全農村市場體系,發展適應現代農業要求的物流産業。六、培養新型農民,造就建設現代農業的人才隊伍。七、深化農村綜合改革,創新推動現代農業發展的體制機制。八、加強黨對農村工作的領導,確保現代農業建設取得實效。
特點: 提出了現代農業的概念。提出了切實把基礎設施建設和社會事業發展的重點轉向農村問題。這是最大亮點。提出了建設現代農業需要人才智力支撐──新型農民,現代農業的生力軍問題。提出了加快發展農村社會事業。其中,2007年全國農村義務教育階段學生全部免除學雜費,對家庭經濟困難學生免費提供教科書並補助寄宿生生活費。提出了在全國範圍建立農村最低生活保障制度。
意義: 在2007年1號文件指引下,糧食生産實現連續4年增産,2007年全國糧食總産量達50150萬噸,新世紀以來首次突破5億噸大關。農民每人平均純收入突破4140元,已是第4年增幅超過6%。農村義務教育已全面納入財政保障範圍,對全國農村義務教育階段學生全部免除學雜費、全部免費提供教科書,對家庭經濟困難寄宿生提供生活補助,使1.5億學生和780萬名家庭經濟困難寄宿生受益。新型農村合作醫療制度不斷完善,已擴大到全國86%的縣,參合農民達到7.3億人。
背景: 黨的十七大給農村工作提出了新的要求。要求統籌城鄉發展,推進社會主義新農村建設。要加強農業基礎地位,走中國特色農業現代化道路,建立以工促農、以城帶鄉長效機制,形成城鄉經濟社會發展一體化新格局。
內容: 2008年1號文件按照形成城鄉經濟社會發展一體化新格局的要求,突出加強農業基礎建設,積極促進農業穩定發展、農民持續增收,努力保障主要農産品基本供給,切實解決農村民生問題,紮實推進社會主義新農村建設。文件提出突出抓好農業基礎設施建設的6項任務。一是抓好小型農田水利建設;二是大力發展節水灌溉;三是抓緊實施病險水庫除險加固;四是加強耕地保護和土壤改良;五是加快推進農業機械化;六是繼續加強生態建設。
特點: 2008年1號文件提出加快構建強化農業基礎的長效機制問題,提出探索建立促進城鄉一體化發展的體制機制問題,提出全面加強農民工權益保障問題。
意義: 在2008年1號文件指引下, 2008年農村工作突出抓好三件事:一是大力發展糧食生産,保障農産品供給。二是加強農業基礎設施建設。三是拓寬農民增收渠道。主要措施:一要大力增加投入。2008年中央財政安排“三農”支出5625億元,比上年增加1307億元。二強化和完善農業支援政策。增加糧食直補、農資綜合直補。擴大良種補貼規模和範圍。增加農機具購置補貼種類,提高補貼標準,從2008年起農機具購置補貼覆蓋到所有農業縣。三要堅持最嚴格的耕地保護制度,特別是加強基本農田保護。四要完善農業科技推廣和服務體系。五要全面推進農村改革。用三年左右時間基本化解農村義務教育歷史債務。
1、從戰略決策上都體現了“統籌城鄉發展”
城鄉分割的二元經濟結構是我國城鄉經濟社會協調發展的一大障礙,它集中體現為農業、農村、農民問題,即“三農”問題。統籌城鄉發展,是逐步解決“三農”問題、改變城鄉二元經濟結構的必由之路,是我們黨立足現實、著眼未來作出的重大戰略決策。統籌城鄉發展,貫穿在第二輪五個中央文件之中,是第二輪五個中央文件的第一共性。
2、從指導方針上都體現了“多予少取放活”
中央反覆強調,認真貫徹工業反哺農業、城市支援農村的方針,堅持“多予少取放活”, 重點在“多予”上下功夫。調整國民收入分配結構,擴大公共財政覆蓋農村的範圍,加強政府對農村的公共服務,堅持國家基礎設施建設和社會事業發展的的重點轉向農村。
3、從著力點上都體現了“解決農村民生”
比較鮮明地提出解決農村民生問題,是在2008年1號文件中。文件提出,堅持改善民生,不斷解決農民生産生活最迫切的問題。切實解決農村民生問題,紮實推進社會主義新農村建設。在其他幾個1號文件中雖然沒有這個提法,但在政策措施上都體現了這個精神。譬如,每個文件都有扶貧問題。2005年1號文件用很大篇幅論述了“進一步發展農村教育、衛生、文化等社會事業”問題。
“切實解決農村民生問題”將成為今後一個時期“三農”工作鮮明的“亮點”。
■ 十個中央1號文件的農村政策主張
· 農村基本經營制度
· 以市場為取向的農村改革
· “三農”中的農民問題
· 推進統籌城鄉發展
· 建設社會主義新農村
· 解決農村民生問題
■ 結語
    中國農村改革走過了30年的歷程。可以説,30年的改革過程是不斷解放思想、改革開放的過程。面對解放思想,改革開放,溫總理在剛剛結束的十一屆全國人大一次會議舉行記者招待會上指出,30年前,鄧小平先生提出來要“解放思想,實事求是,團結一致向前看”,從而推動了中國的改革開放事業。有人可能會問解放思想和改革開放還要進行多久,我可以明確告訴大家,將永不停止,一直到中國現代化成功,到那時也還需要解放思想。
■ 中國農村改革30年
    中國是一個農業大國, 30年來,中國先後在農村進行了三步重要的改革。第一步改革是1980年開始的、以家庭承包經營為核心的農村經營體制改革;第二步改革是1985年以農村稅費為核心的農村分配關係的改革;第三步改革則是2006年起,正在進行的農村綜合改革。
中國農村改革3步走:推進農村綜合改革
解析小崗村30年改革路:從分田到重回集體合作
中國農村改革30年回顧與展望


· 回眸農村改革30年——突破:始於1978
· 改革開放30年最具影響力的30件大事
■ 農村改革大事記
· 中國農村改革大事記(1998年~2008年)
· 中國農村改革大事記(1988年~1997年)
· 中國農村改革大事記(1978年~1987年)
■ 文件解讀
· 2008年1號文件解讀
· 2007年1號文件解讀
· 2006年1號文件解讀
· 2005年1號文件解讀
· 2004年1號文件解讀
■ 文件實錄
· 2008年1號文件:關於加強農業基礎建設的若干意見
· 2007年1號文件:關於積極發展現代農業的若干意見
· 2006年1號文件:關於推進新農村建設的若干意見
· 2005年1號文件:關於提高農業綜合生産能力的意見
· 2004年1號文件:關於促進農民增收若干政策的意見
· 1986年1號文件:關於1986年農村工作的部署
· 1985年1號文件:關於進一步活躍農村經濟的十項政策
· 1984年1號文件:關於1984年農村工作的通知
· 1983年1號文件:當前農村經濟政策的若干問題
· 1982年1號文件:全國農村工作會議紀要
■ 文件彙編
· 國務院關於全面推進農村稅費改革試點工作的意見
· 中共中央、國務院關於做好2001年農業和農村工作的意見
· 中共中央關於農業和農村工作若干重大問題的決定
· 中共中央關於進一步加強農業和農村工作的決定
· 中共中央關於加快農業發展若干問題的決定
■ 專題報告
· 全國農業統計報告
· 中國農業發展報告
· 農民視角的新農村建設
· 農村消費及消費環境狀況調查
■ 中國國情專題庫
策劃:蘇向東 撰稿:李海鷗

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