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首頁>>認識中國>>中國農村改革30年的政策演進>>中國農村改革30年字號:
中國農村改革30年回顧與展望
中國網 china.com.cn  時間: 2008-04-14  發表評論>>

——中國農村改革與發展模式的轉變

本文是一篇長篇報告(約10萬字)基礎上刪節而成的摘要。

【摘要】 中國農業的發展影響著整個中國經濟的發展,總結農村改革經驗,特別是發現農村改革與國民經濟整體改革之間的關係,對於開拓新的改革思路,推動我國城鄉經濟協調發展,無疑具有重要意義。本文從中國農村改革的基本背景入手,詳細論證了中國農村改革與發展的模式及其轉變,最後就農村改革發展新階段的方向、核心任務等重要問題進行了闡述。

【關鍵詞】 農村改革 發展模式 轉變

中國農業的發展影響著整個中國經濟的發展;中國農村社會的安定牽涉著中國全社會的安定;中國農民的權利保障也是每一個中國人在世界民族之林的尊嚴和地位的反映。中國近30年經濟發展的經驗可以從多方面概括,其中這樣一條會成為人們的共識:中國的改革與發展,成也農村,敗也農村。中國市場供應充足,物價穩定,出口競爭力強勁,經濟增長率長期位居世界前列,與農村改革先走一步並獲得成功有密切關係。總結農村改革經驗,特別是發現農村改革與國民經濟整體改革之間的關係,對於開拓新的改革思路,推動我國城鄉經濟協調發展,無疑具有重要意義。

一、中國農村改革的基本背景

(一)農村社會轉型的觀察視角

這些年來,中國農村問題持續成為社會觀察和評論的熱點。社會各界的評論主要是從三個層次上展開的。第一個層次是從政府的角度看問題,主要是談論如何增加農民收入,以及政府在農民增收中的經驗。第二個層次是從同情心的角度對農民問題做出評論。第三個層次是在大的歷史背景下分析農村社會轉型中農民的歷史角色。從這個角度看問題,容易把握住改革大局,避免被一些“假問題”所迷惑。

(二)農村社會轉型的一般性與中國的特殊性

現代化的本質是制度變革。第一項是對財産權利的保護,尤其是對私有財産的保護。第二項是民主政治制度的建立。一切國家現代化成功的秘密不過是它們確立了這樣兩項最基本的制度,農村社會轉型當然也不例外。為建立這樣的制度,從改革基本操作層面看,改革者不可避免地面臨最具有顛覆性威脅的三個方面的社會衝突,第一個是國家和社會的矛盾(涉及橫向分權);第二個是中央和地方的矛盾(涉及縱向分權);第三個是勞動和資本的矛盾(涉及要素分權)。這三方面的衝突每一方面都與農村社會有關。

中國農村的社會經濟轉型始終離不開自己的特殊問題。所謂“三農”問題,概括地説是:農業是效率問題,農村是就業問題,農民是權利問題。

二、中國農村改革模式的轉變

從農村改革開始到2003年前後,農村改革以“減弱控制”為主要特徵;2004年以後,農村改革以調整國民收入分配結構、擴大農村公共品供應為主要特徵。黨的十七大以後,農村改革將進入統籌城鄉發展、深化綜合改革新階段。

(一)1978—2003:以“減少控制”為主的農村改革模式

1.概述

我們對農村改革經驗的概括著重于國家、集體和農民之間利益關係調整的得失成敗。第一,農村改革必須打破來自國家權力對農民的高度控制,讓農民依據市場關係自由地安排生産。第二,在改革的關鍵步驟上,中央政府的決斷具有重要意義。第三,從改革目標的確立到最後實現,比之中央政府的率先行動,鼓勵地方政府積極探索、推動制度創新,是改革成功的必要條件。

從推動農村發展的政府行為方面看,除過幾次農産品價格調整出自中央政府之外,一些重要的改革行動最初都來自地方政府的創新性行動。包産到戶、鄉鎮企業、村民自治等改革舉措在産生之初,都與當時的中央政策或國家法規形成衝突,改革到了一定程度後,這些改革措施才被修改後的政策法規所認可。中國農村的改革正是這樣在與既定政策的衝突中向前突進的。但必須承認,給予或承認地方政府在決策中某種自由,在改革時期可能是一把“雙刃劍”。

2.調節國家和農民的關係,擴大和保障農民權利

農村發展的根本障礙,是我們從計劃經濟時代開始、並大體延續至今,農民應該享有的公正權利得不到完全的保障和尊重。這一時期改革的重要任務是農民權利變革。

(1)農民的土地財産權

家庭聯産承包制得以在1978年後迅速推廣,首先歸功於中國農民的創造精神。中國農民勇敢地衝擊人民公社制度並取得成功的主要社會條件是:①人民公社制度所包含的各種內在矛盾在後期由於政治運動的推波助瀾而加劇,特別是這個制度對農業生産力的破壞已危及到農民的生存,農民對抗這個制度的風險顯著降低。②農村是計劃經濟的薄弱環節,因而改革也易於從這裡突破。③人民公社時期農村社會的一個重要情況是大部分地區鄉村精英與普通農民的利益比較一致,前者能與普通農民一起共同反對人民公社制度。當時的迅速變革固然與新制度符合農民利益有關,但從變革的可操作性上看,農民內部沒有分化,利益要求比較一致,特別是精英分子的積極性很高,是改革順利進行的重要條件。

家庭聯産承包制與集體經濟制度相比所具有的制度優勢是農村改革成功的關鍵因素。①從根本上説,家庭聯産承包制適合現階段我國農業生産力的性質。農業生産本身的特點使家庭聯産承包制改革具有較大的可操作性。②家庭聯産承包制直接把家庭收入與家庭的生産投入結合在了一起,在較大程度上克服了集體共同生産條件下的農民的“搭便車”行為,産生了制度的激勵功能。改革前我國農村生産在管理中也有某些責任制形式,但一般沒有實行“聯産”制度,或者“聯産”僅止于作業組,其激勵功能極為有限。 ③家庭聯産承包制大大降低甚至取消了某些農業集體生産的監督管理成本。由於農業生産的特殊性,對農業勞動者勞動投入的品質、數量進行監控的成本極為高昂,家庭聯産承包制的實行實際上基本取消了這種監控成本。④農民在相當大的程度上獲得了生産自主權,為農業生産實現資源合理配置創造了重要條件。 

(2)農民平等、公正的勞動就業權利

儘管我國城鄉分割體制尚未完全打破,但這個體制已經遭到很大衝擊。在種種約束之下,中國農民勇敢地走向城市,率先向勞動市場的二元體制發起了衝擊。

過去一個很長時期裏,國家對農民工權利的保護,對勞資關係的調節,常常是不著邊際地空喊口號,而媒體對這個問題也多是給予道德批判,未能發掘其中更重要的意義。2003年以後,這種情況有了逐步轉變。農民進城務工,對於提高資源配置效率,促進經濟高速發展,發揮了重要作用。同時,對農民進城務工的種種限制,又大大限制了資源效益的充分釋放。

調查表明,在2004年之前差不多10年左右的時間裏,農民工的工資幾乎沒有增加。維持這樣一個勞動供求關係,固然和農民工的供應充足有關係,但更重要是農民工所遭受的歧視和過度的盤剝排擠了新增工人的就業機會。勞動的廉價是因為農民工的勞動權利沒有得到應有保護。

對農民平等權利的保護,特別是對農民工與城市職工之間平等權利的保護,逐漸成為全社會的共識。2004年11月1日國務院第423號令頒布的《勞動保障監察條例》,把農民工的權利置於國家法律保護之下。中央高層提出的“以人為本”的施政方針的確開闊了地方政府官員的視野,許多能夠有效調勞資關係的政策在不斷出臺。

(3)民主選舉權利

在農民問題上,中國歷來缺乏好的、有利於穩定的社會對話機制。在農民眼裏,政府就是鄉村幹部。在中央政府那裏,自己的政策也要通過鄉村幹部來落實。高層政府對基層幹部的控制,幾乎是鞭長莫及,所以農民通過陳情能解決的問題實在是九牛一毛。農村社會陷入一種“對話困境”。

村民自治選舉制度的重要功能在於解決對話問題。1988年6月1日我國《村民委員會組織法》開始試行,1998年正式實施。全國大部分農村村委會進行了多次換屆選舉。中國政府的此項行動引起世界的廣泛關注,也受到廣大農民群眾的歡迎。但已有的實踐證明,中國農村的民主政治發展遠不是一件一蹴而就的事情。可以説中國鄉村社會的民主政治建設非常重要,同時又非常困難。

總體上看,對於鄉村民主自治,農民遠比地方政府認真。現行《中華人民共和國村委會組織法(修訂草案)》尚有許多不盡人意之處,但這部法律至今沒有再行修訂。值得注意的是,中國農民十分看重村委會選舉産生的程式性問題,並在實踐中發展出了一些形式不同,但很能體現民主精神的做法。 國家民政部:《中國農村村民委員會民主選舉制度日益完善》,《2000年農村白皮書》。 

中國農村改革最終目標是要建立一個鄉村社會高度自治、農民專業合作組織高度發展和農民權利獲得充分保證的社會,適應這個目標的要求,地方政府在農業管理和農村建設中的自主權也將大大增強。但是,在向這個目標前進的過程中,中央政府依靠簡單放權的辦法是行不通的。為了更好地實現改革目標,中央政府必須統籌改革全局,在必要的方面加強權威性。在中央政府和地方政府之間的權力配置上,無非是三種情況,一種是該放權,一種是該收權,再一種是收或放不確定,暫時允許出現權力運用的摩擦。農村改革的經驗證明,在該收權的時候,一定要收好權力,否則改革工作會難以為繼。

在農村改革中,中央政府發揮統籌全局的作用,意義十分重要。第一,中央政府的行動有可能打破改革的僵局。第二,中央政府的行動有可能加快改革的速度。第三,中央政府的行動有利於協調複雜的利害關係。第四,中央政府的行動有利於穩定大局,為改革創造比較好的環境。目前農村領域推行的許多改革,如土地制度改革,鄉鎮機構改革,農村醫療保障改革,金融體制改革等,都必須在中央政府的全力推動之下才能夠較好地進行。

4.調節中央政府和地方政府的關係,發揮地方政府在農村改革中的積極作用

地方政府權力擴大,的確具有“雙刃劍”的意義。其中的利弊很難籠統地下結論,要具體分析才能給出合理的判斷。

中國農村城市化進程的速度最近幾年在加快,充分説明瞭地方政府的某種利益訴求在改革中的作用。在中央政府的政策沒有顯著變化的情況下,為什麼這兩年各地突然紛紛鬆動城市戶籍限制,逐漸把城市大門向農民打開?原因大體上有以下幾個方面:第一,一部分富裕農村居民進入城市對於政府擴大稅源、節約徵稅成本是有利的。第二,城市擴大有利於帶動房地産業的發展,而房地産業的經營商已經越來越成為影響政府的重要社會利益集團。第三,近幾年各地政府在區域經濟發展中有不同程度的競爭,擴大區域內中心城市的規模,有利於提高區域經濟的競爭力,也是政府官員顯示“政績”的途徑。第四,中國歷史上農民一直具有較大的遷徙自由,城鄉分割的戶籍制度與中國的歷史文化傳統嚴重背離,同時也與世界主流文化制度相衝突,這客觀上使改革開放以後成長起來的官員敢於對這一制度開刀。

(二)2003年後的改革:以調整國民收入分配格局為主的綜合改革模式

(1)以調整國民收入分配格局為主的綜合配套改革模式産生的背景

一般來説,改革是一個漸進的過程,但漸進改革決不意味著僅僅用“增量調整”的辦法進行改革。農村稅費改革就不是“增量”改革,農村土地徵用制度改革也不會是“增量”改革。在必要的時候,也應針對“存量”利益關係安排改革。

如果單單用“增量”改革的辦法調整複雜的利益關係,可能使改革陷入僵局。我們的研究發現,農業波動與政策規定呈弱相關,而與政策的執行力度呈強相關。事實上,政策的書面內容是比較連續的(除過糧食流通政策),關鍵是執行方面發生問題。

以放權為核心的改革模式在一定條件下會産生權利放不下去的結果。這種改革的局限性導致1996年之後農村發展的逐漸停滯。

從1996年農村和農業經濟的發展以及農民收入變化的狀況看,形勢的確不容樂觀,迫切要求中央農村政策發生改變。一段時期,我們在農村改革的市場化方向上出現過搖擺,對農民收入增長和農村發展帶來了不利影響。1997~2003年7年中,農民每人平均收入年增長為4%,低於城鎮居民收入增長7~8%的水準,致使城鄉收入差距不斷擴大。1990年代後半期以來,中國經過了5年糧食豐收的可喜局面, 但1998年以後糧食産量持續減少,開始産生對糧食市場的壓力。從各方面情況看,要滿足國內糧食市場的基本平衡,國家必須付出更多的努力。從城鄉經濟關係看,土地、勞動和資本等資源在城鄉之間的流動仍然顯示出“二元結構”矛盾在加深的嚴峻現實。農村耕地流失嚴重,失地農民增加,徵用土地的補償標準不合理,並引起了極大的社會矛盾。農民在城市兼業的環境沒有明顯改善,農村勞動力向城市轉移的速度放慢。農村金融在農村合作基金會清理之後並沒有獲得很好發展,農業生産和農村經濟很難得到信貸支援,農村資金向城市流動的趨勢沒有轉變。

(2)以國民收入分配調整為核心的綜合改革模式

《中共中央、國務院關於促進農民增加收入若干政策的意見》(2004年中共中央1號文件)反映出新一屆領導集體堅持“以人為本”,關注社會弱勢群體,塑造社會公正的新的施政理念。文件對前一時期的農村工作做了總結,更集中地體現了新領導集體發展農村經濟、增加農民收入的戰略思想和基本政策安排,其意義十分深遠。2004年出臺的大量有關農村工作的法律、法規和政策,反映了新的施政理念,一個新的政策平臺儼然形成。

2004年1號文件進一步明確了農業和農村改革的市場化方向,併為政府實現對市場的宏觀調控、強化對農業的財政和金融支援確立了基本政策框架。文件抓住了我國農業和農村發展中的主要矛盾,並揭示了矛盾背後的深層次問題。全國農民收入連續多年增長緩慢,城鄉收入差距持續擴大是困擾我國經濟和社會發展的難題。這個難題是我國農業和農村內外環境發生深刻變化的現實反映,也是城鄉二元結構之下各種深層次問題的集中反映。2004年農村改革的另一個重要特點是地方政府積極響應中央的號召,在深化農村改革中努力創新,富於進取精神。不少省市提前做了減免農業稅的工作,為中央的政策目標早日實現創造了條件。

(3)調整國民收入分配格局、實行反哺農業的初步舉措

A. 財政、金融改革對農業的支援

2004年,中央在前幾年農村稅費改革的基礎上,進一步深化改革,減輕農民的稅費負擔,為最終實現城鄉稅制的統一創造條件。2004年中央財政支農各方面資金達到1500億元以上,比2003年增加300億元,增幅為近年之最。農業部掌管的資金集中投入到種養業良種體系建設、農業科技創新與應用體系建設、動植物保護體系建設、農産品品質安全體系建設、農業資訊和農産品市場體系建設、農業資源與生態保護體系建設以及農業社會化與服務管理體系建設等七大方面,已經顯示出非常積極的效果。國債資金安排用於農村節水灌溉、人畜飲水、鄉村道路、農村沼氣、農村水電和草場圍欄等 “六小工程”受到農民的極大歡迎。

總體上看,“分配調整”改革模式已經顯現。目前的“分配調整”改革模式既包括利益的增量調整,也包括存量調整。取消農業稅使地方政府的收入減少,不發達地區的減收部分中央財政給予了補貼,而補貼資金的一部分來自糧食風險基金支出的減少。這種調整屬於存量調整。增量調整也已經發生。2004年國家財政的支農支出總額為1671.4億元,佔國家財政收入的比重提高了1.1個百分點。 國家統計局編,《中國統計摘要(2005)》,中國統計出版社,2005年。 

2006年國家在農村金融政策調整方面邁出了重要步伐。年初“一號文件”提出的“金融機構要不斷改善服務,加強對‘三農’的支援”的意見得到有力貫徹。這一年國務院銀監會發佈《關於調整放寬農村地區銀行業金融機構準入政策 更好支援社會主義新農村建設的若干意見》,降低了農村金融準入門檻。依照新的政策,今後可以有更多的金融機構進入農村;在農村不僅有村鎮銀行、社區性銀行,除了現在的農信社,還會出現第二信用社、第三信用社、貸款公司等。民營資本也可以進入銀行金融業。這些規定不僅打破了農村金融發展僵局,對全國金融發展也具有積極意義。

B. 實行徵地制度改革,保護失地農民的利益

2004年中央政府出臺的與土地有關的最重要的政策,體現在10月21日頒發的《國務院關於深化改革嚴格土地管理的決定》(國發〔2004〕28號文件)中。2004年以後,國家土地政策沒有明顯變化,但值得注意的是,一些地方政府似乎努力突破中央制度的約束,給中央政府形成某種壓力,而中央政府也作出了某種“靈活”的反映。

2005年引起政策研究領域重視的另一地方政府行動是廣東省的一個舉措。廣東省2005年10月發佈並實施了《廣東省集體建設用地使用權流轉管理辦法》。這個地方法規規定了廣東省範圍內的集體建設用地使用權出讓、出租、轉讓、轉租和抵押等內容。《辦法》明確興辦各類工商企業、公共設施和公益事業、農村村民住宅,可以使用集體建設用地。用於經營性項目的,應當參照國有土地使用權公開交易的程式和辦法,通過土地交易市場招標、拍賣、掛牌等方式進行。在2004年由國務院下發的《關於深化改革嚴格土地管理的決定》規定,“在符合規劃的前提下,村莊、集鎮、建制鎮中的農民集體所有建設用地的使用權可以依法流轉”,但如何流轉語焉不詳。

2006年,國家一方面繼續加大建設用地監管力度,另一方面也有了某種“靈活性”。國務院“關於加強土地調控有關問題的通知”中提到“農民集體所有建設用地使用權流轉,必須符合規劃並嚴格限定在依法取得的建設用地範圍內”。

C. 改善農民工勞動條件,逐步創造城鄉統一的勞動力市場

近年進城農民兼業者在城市所受到的不公正待遇引起中央的高度重視。2004年12月日,國務院辦公廳下發《關於進一步做好改善農民進城就業環境工作的通知》,《通知》要求,要進一步解決建設等領域拖欠農民工工資問題,加快清理和取消針對農民進城就業的歧視性規定、不合理限制和亂收費,加大勞動保障監察執法力度,改善就業服務,加強農民工職業技能培訓,整頓勞動力市場秩序,大力推進農民工工傷保險工作。 

2006年年初國務院常務會議審議並原則通過的《國務院關於解決農民工問題的若干意見》是近年來少有的一項系統性的促進農村勞動力向城市轉移的政策文件。國務院文件出臺以後,不少地方採取措施予以積極貫徹。深圳在全國率先探索建立了“低繳費、廣覆蓋、保基本”的勞務工醫療保險制度。目前深圳全市養老保險參保422.5萬人,其中農民工佔總參保人數的66%,已有100多名外來工在深圳享受按月領取養老金待遇。

2007年,“勞動合同法”出臺,對農民工獲得與城市職工同樣的權利有積極意義。

D. 推動農村社會保障事業的發展,提高農民生活水準

從2004年開始,一些經濟實力強大的省市在農村社會保障方面邁開了較大的步伐。截至2004年底,山東省全省已有32%的適齡農民參加養老保險,當年收繳保費8.9億元,基金滾存結余達到55億元,累計發放養老金5億多元,領取者達40多萬人。農村社會養老保險參保人數超過千萬,位居全國第一,當年收繳保費、基金滾存結余和養老金領取人數也均進入全國前三名。

廣東等省正在探索社會統籌與個人帳戶相結合的農村基本養老保險制度,這個制度在基本養老保險基金的籌集上採用傳統型的基本養老保險費用的籌集模式,即由國家、單位和個人共同負擔;基本養老保險基金實行社會互濟;在基本養老金的計發上採用結構式的計發辦法,強調個人賬戶養老金的激勵因素和勞動貢獻差別。該制度既吸收了傳統型的養老保險制度的優點,又借鑒了個人賬戶模式的長處。該制度完全是中國實踐中産生的制度,可能將對世界養老保險發展史産生深遠的影響。

2004年,一些省市在農民最低生活保障方面有了新進展。2007年,中央在全國範圍裏推開了農民最低生活保障制度。

E. 建立農村新型合作醫療制度

2002年出臺了《中共中央、國務院關於進一步加強農村衛生工作的決定》(中發〔2002〕13號文件),開始在全國部署建立農村新型合作醫療制度。衛生部、財政部、農業部從2003年開始安排了一批試點地區。2005年國家對建立農村新型合作醫療制度加大了工作力度。截至2005年9月底,全國共有671個縣(市、區)開展了新型農村合作醫療制度試點,覆蓋農業人口23306萬人,佔全國農業人口的26.30%;全國共籌集合作醫療基金64.98億元,其中各級財政補助35.24億元,全國基金支出累計為38.16億元,累計補償8266萬人次。 劉明中:“2.3億農民參加合作醫療”,《 中國財經報》, 2005-12-24。 

從2006年起,中央和地方財政較大幅度提高了新型合作醫療的補助標準,大部分試點地區的農民自己交納10元人民幣,地方政府和中央政府分別補貼20元。一些地方的補助標準超過了國家規定,如天津市塘沽區每人平均基金達到200元,大部分來自地方補助。

中央要求,2007年新型合作醫療的覆蓋範圍要達到80%,到2008年在全國農村基本普及新型農村合作醫療制度。

從總體上看,新型合作醫療制度還遠不能從根本上解決農民看病難的問題,而最大的難點是保障程度低,農民自費部分數額還比較大,農民掏不起腰包。特別是貧困地區,農民交納合作基金困難,看病時支付自費部分更難,政府資金配套也難。儘管得到了合作醫療基金的幫助,但農民得病、看病總的來説還是一件可怕的事情。

(4)農民收入增長:中央與地方的關係角度的考察 

A.增加農民收入相關的主要轉移支付項目及規模

自1998年和1999年中央決定實施積極財政政策和西部大開發戰略以來,中央財政明顯加大了對中西部地區特別是西部地區的投資和轉移支付,其中對農業和農村方面的增發國債補助的絕大多數給予了中西部地區。

改革以來,為了緩解我國農村中存在的十分嚴重的貧困現象,中央政府拿出了大量的資金用於扶貧。1994年至1999年,中央財政扶貧資金逐年增加,分別為12.4億元、13億元、13億元、28億元、33.15億元和33.15億元,合計132.7億元。中央財政的扶貧資金在緩解貧困過程中發揮了重要作用。儘管中央財政扶貧資金在瞄準貧困人口方面存在著缺陷和偏差(不僅用於國定貧困縣的所有農村居民,而且東部地區貧困人口幾乎沒有得到中央財政扶貧資金),扶貧的效果可能不能令人十分滿意,然而,由於592個貧困縣中只有38個縣位於東部地區,絕大多數位於中西部地區,因此,只要這些資金被中西部地區農村居民所使用,它實際上還是起到了縮小農民收入區域差距的作用。如果沒有中央財政的扶貧資金,貧困地區與發達地區農民收入上的差距會更大。2007年農村低保政策的全面推開和逐步付諸實施,標誌著我國的農村扶貧從此進入了一個新的歷史階段。在這一階段低保和開發性扶貧將共同構築我國農村目標瞄準型扶貧的兩個基石。

從1995年起,中央政府開始啟動了“國家貧困地區義務教育工程”。該工程從1995年起到2000年,利用中央普及義務教育專款和地方各級政府的配套資金,幫助全國592個國家級貧困縣和部分經濟確有困難、基礎教育發展薄弱的貧困縣基本普及9年義務教育。這項工程總投入100億元,其中中央財政專項撥款39億元。近幾年來,中央財政對農村義務教育的支援明顯增加,主要體現在工資性轉移支付和農村稅費改革轉移支付上。2007年,中部和東部地區農村義務教育階段中小學生全部免除學雜費、課本費,還對學生住校費用給予了補助。

從2000年開始,安徽進行全省範圍的農村稅費改革試點。2001年和2002年,中央財政預算專項用於農村稅費改革的轉移支付共計245.1億元。[ZW(]見趙陽:“農村稅費改革2000~2002:背景、成效和進一步改革的建議”,《城鄉建設》2003年第4期。) 2003年,中央財政對農村稅費改革轉移支付資金增加到305億元,2004年達到396億元。2005年減免農業稅邁出更大步伐,當年已經有28省市區不再徵收農業稅。2005年年底,全國人大常委會討論通過廢止了當年頒布的徵收農業稅的法令,這意味著從2006年起,我國向農民徵收農業稅歷史徹底終結。

為彌補各地執行國家統一實施的調整工資政策,中央財政對中西部地區出現財力缺口而給予了增加工資的專項轉移支付補助。2002年,中部地區和西部地區地市縣分別得到356.13億元和335.57億元的增加工資轉移支付,兩者合計為691.7億元。某種程度上説,增加工資轉移支付補助可以減少部分農村基層政府變相向農民收費用於幹部工資發放的行為,因而可以間接地減輕農民負擔,增加農民收入。

據作者不完全統計,目前僅中央政府的副部級以上的機構,就有近30家參與了農村建設工作,共同設立的“工程”、“計劃”達100項以上,例如,大的有“天保工程”,“陽光工程”,小的有“母親水窖工程”、“2131工程”。地方政府也有一些自己的農村發展“工程”、“計劃”。目前尚難以確切統計這些項目的資金總量,按財政部官員2006年一項估計的推算,全國支農資金目前應在4000億元以上。

B.鄉鎮機構改革

農村綜合配套改革的首要任務是鄉鎮機構改革,而鄉鎮機構改革基本是在撤鄉並鎮的背景下進行的,其中也包括村的合併。

我國農村的撤鄉並鎮並村工作實際上在改革開放之初已經開始,近年在農村稅費改革的影響下速度有所加快。鄉鎮個數由1992年的48250個減少到2004年的36952個,平均每年減少2.2%,而80年代初我國的鄉鎮數量超過了7萬個。這一期間鄉的數量平均每年減少5.29%,而鎮的數量在2002年之前保持穩定增長,增長速度達到3.43%。2002年之後,鄉數量減少的速度開始放慢,鎮的數量由增長轉為減少。2004年,鎮的數量比前一年減少417個,減少幅度為2.13%。

撤鄉並鎮並村工作的影響和後果可以歸結為以下幾個方面。

第一,在撤鄉並鎮並村過程中,各地同時進行鄉鎮機構改革,減少了管理機構的數量和幹部職數。機構改革的主要做法是:(1)黨、政和人大機構實行合署辦公,主要領導身兼數職,減少了領導職數。湖北省在全省推廣鄉鎮黨委書記兼任鄉鎮長的做法。(2)精簡機構,減少了幹部職數。一個鄉鎮黨政機構的數量通常2-5個,“黨務行政辦公室(或綜合辦公室)”、“經濟辦公室”和“社會事務辦公室”是常見的機構設置。(3)傳統的“七站八所”的職能實行分解,公共服務職能轉移到縣級業務部門,其他職能實行市場化運作,縣級業務部門可以通過有償委託“站所”開展業務的辦法實現其公共服務職能。(4)鄉村中小學調整佈局、壓縮校點。

第二,並村過程中有可能置換出土地,實現土地資源的節約。我們在山東等地調查發現,一些經濟實力比較強的村統一在一定區域建設農民住宅,把周圍的村民搬遷過來,空出的舊村用地作經濟開發使用。這種做法和現行政策有一定衝突,將迫使有關方面作出政策調整。

第三,撤鄉並鎮並村增加了居民居住的集中度,提高了基礎設施利用的效益,有利於改善生態環境。農民居住集中度提高以後,一些現代基礎設施的建設和利用效率可以提高,上下水、道路和能源供應可以按現代方式提供,農民的生活品質可以提高。浙江省的一些自然村在居民撤走以後變成了田野和山林,森林覆蓋率有了顯著提高。

第四,撤鄉並鎮並村有可能加快中國農村的城市化步伐。經過多年的撤鄉並鎮工作,我國農村已經大量存在4-5萬人口規模的鎮,這些鎮在西方國家實際上被看作城市。只要經濟發展到一定程度,基礎設施達到一定水準,這些鎮在本來的意義上也已經變成了城市。只要我們調整城市標準,允許建立“縣管市”的體制,我國的城市化率在統計概念上會有顯著提高。

第五,撤鄉並鎮並村也可能發生一些消極後果。一些地方把村民委員會改為街道辦事處,原來的村民自治體制由此消亡,農民的民主權利受到削弱。村一級社區因為勞動力大量外出務工,公共服務職能不得不集中到鄉鎮服務機構,而鄉鎮合併以後行政權力的輻射半徑增大,農民辦事要跑更多的路,農民感到不方便了。特別是中小學大規模撤並以後,農家子女上學的困難增多,更多的學生不得不住校,增大了農民的負擔。另外,按照一般情形,農民住在自己耕作的土地上有利於農業生産,而把農民集中起來居住會給農民的耕作帶來不方便。

C.轉移支付對縮小農民收入區域差距效果的基本判斷

轉移支付對縮小農民收入區域差距的效果究竟如何,目前尚未有相關的研究成果,其中一個非常困難的問題是缺乏相關的數據,在規模巨大而種類繁多的轉移支付中,很難分離出與農民收入直接或間接相關的轉移支付,由此無法進行統計和計量經濟學分析。然而,我們雖然不能對轉移支付在增加農民收入和縮小農民收入區域差距的具體貢獻方面得出精確的分析結論,但可以得出一個基本的判斷,即:轉移支付對增加中西部地區、特別是西部地區農民收入並相應縮小農民收入的區域差距方面發揮了一定的作用,或者至少可以説,轉移支付減緩了農民收入區域差距擴大的幅度。

從目前來看,轉移支付對縮小農民收入區域差距的效果還不明顯,作用還很有限。

第一,由於中央財力還並不寬裕,針對農業和農村的轉移支付的規模不可能在短期內大幅度擴大,特別是能夠直接增加農民收入的轉移支付數量有限,而間接增加農民收入的轉移支付(如教育)的效果需要有一個過程才能顯現。

第二,農民收入區域差距的縮小基本上局限在中西部之間。1998年以來,全國省際間農民收入差距處於逐年擴大的趨勢。雖然,東西部整體農民收入差距有所縮小(1997年至2002年,東部地區與西部地區農民每人平均純收入之比由1.95:1縮小到1.92:1),但東西部省際之間的差距卻有所擴大;而東中部地區不僅整體之間的差距擴大(由1997年的1.42:1擴大到2002年的1.50:1),而且省際之間的差距也有所擴大;相反,中西部地區不僅整體之間的差距不斷縮小(由1997年的1.37:1縮小到2002年的1.29:1),省際之間的差距也在不斷縮小。中西部地區之間差距縮小的一個原因可能是西部地區得到了較大份額的中央財政的轉移支付,特別是得到了較多的與農業和農村有關的轉移支付。

文章來源: 中國網綜合消息 責任編輯: 蘇向東
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