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首頁>>認識中國>>中國法治發展報告(2008)>>專題報告篇字號:
行政收費制度的現狀、問題與展望
中國網 china.com.cn  時間: 2008-04-21  發表評論>>

行政收費制度的現狀、問題與展望行政收費研究課題組本研究獲得司法部2005年度“法治建設與法學理論研究部級課題項目”行政收費項目和福特基金會的資助,在此謹致謝忱。課題組成員:張明傑、呂艷濱、馮靜、申智平、許琳、張延偉、譚彬彬。

摘要:行政收費是政府籌集財政資金普遍採納的方法之一,是進行行政管理、向公眾提供公共服務時彌補所佔用的社會資源的重要手段。本文研究屬於政府收入中的非稅收入的行政收費,重點關注政府性基金收入、專項收入、行政事業性收費收入所涉及的收費等。我國行政收費實行以價格管理為主的多頭管理體制。我國行政收費存在法律依據、科學界定、管理體制以及範圍、規模、結構等多方面問題。規範行政收費法治化,必須加快行政收費的立法進程,推動行政收費的法治化。

關鍵詞:行政收費 非稅收入法治化

一行政收費的界定

行政收費是政府籌集財政資金普遍採納的方法之一,是進行行政管理、向公眾提供公共服務時彌補所佔用的社會資源的重要手段。就現階段認識而言,我們認為,行政收費是指:行政機關在提供準公共産品或服務、國有資源類産品,或實施行政管理過程中,依據成本補償原則、受益原則和效率原則,針對受益人或行政被管理者收取的與服務成本或管理成本相當的費用。其主要特徵是:實施主體是行政機關或者依法行使行政職權的組織;收費行為發生在行政機關或者依法行使行政職權的組織實施行政管理過程之中;收費的對像是從行政機關或者依法行使特定行政職權的組織處接受特定服務的自然人、法人或者其他組織;行政收費是特定自然人、法人或者其他組織因享受特定的公共服務而支出的對價,具有有償性;其目的是彌補特定的行政支出,具有補償性。

與我國正處在社會轉型期且政府職能定位、事業單位改革等尚在進行中等因素相關,行政收費的內涵外延也處在不斷演變之中。當前,行政收費還只是一個學術用語,各類法律文件所使用的仍是“行政事業性收費”或者“行政性收費”與“事業性收費”。其內涵界限並不是十分清晰,就主體而言,原則上可包含所有的國家機關和事業單位;所涉及的事項既有公共管理活動,又有各種特定服務。為了研究的便利,本文從行政事業性收費的狀況入手,分析行政收費的有關問題。根據2007年財政部預算司的政府收支改革情況,行政收費屬於政府收入中的非稅收入。本文將其中的政府性基金收入、專項收入、行政事業性收費收入所涉及的收費等作為研究的重點。

二我國行政收費制度的現狀

我國尚沒有像域外有關國家和地區那樣制定專門性的《行政收費法》,專門制定行政收費方面的立法的有:加拿大、德國、捷克、斯洛伐克、波黑、馬其頓、新加坡、我國台灣地區等。關於行政收費的各項規定散見於法律、法規乃至於各類規範性文件之中,本部分著重以規範分析的手段對我國行政收費的依據等進行分析。規範分析起止時間為1980年1月到2007年10月。選擇1980年,乃是因為,自20世紀80年代我國開始改革開放之後,行政收費的問題才逐步顯現並引起重視,而之前,行政收費數量較少,只存在少量的規費。

(一)行政收費的法制狀況

目前,行政收費的依據相當廣泛,包括法律、法規、規章及各類規範性文件。為了分析便利,本文采用法律、行政法規、部門規章、地方法規四類來歸納行政收費的依據,將規章以下的規範性文件也納入上述後三類文件中加以研究。1980年至2007年8月,涉及收費的規範在同類規範中所佔的比例較小,從71%到194%,特別是國家級涉費規範所佔的比例最多也只有116%(見表1)。

表1行政收費規範與其他法律規範的對照涉及收費的規範(部)所有規範(部)收費規範所佔比例(%)法律類6590571行政法規類3342861116部門規章類76518796686地方法規類55666286593194

此期間,涉費法律為65件,佔法律類中所有立法的71%,數量是最少的。而地方法規中涉費規範不論從數量還是比例上,都是最多的(見圖1)。

圖1收費規範在同類規範中的比例對照表

總的來説,行政收費的法律規範主要還是以位階較低的規章乃至其他規範性文件為主的。而且,部門規章和地方法規類的文件中,規章以下的規範性文件佔據了絕對的數量,但是,由於很多文件很難嚴格在規章以下、規範性文件與法規規章之間劃清界限,因此,本文未對具體數量做進一步的統計分析。

(二)行政收費的類別

行政收費的類別研究同樣是一項十分複雜和困難的工作,無論採取哪一種分類標準,都存在不週延、不全面的問題。根據當前通行的理解,一般可以對行政收費進行如下分類:

1以收費事項為標準

此係目前採用最為廣泛、最重要的標準和分類法。從理論上講,這種分類不盡科學和清晰,存在重復和列舉不盡的可能,但在實踐操作中,卻有利於管理機關對收費進行審批和監管。按此標準,行政收費主要包括:證照類收費,審批類收費,資源類收費,補償、懲罰和治理類收費,鑒定類收費,管理類收費,涉外類收費。

2以收費對象為標準

如涉企收費、涉農收費、涉外收費、外來人員收費、進城務工人員收費等,其中最重要的是涉企收費。按照是否向企業收取,將收費項目分為涉企收費和非涉企收費,這是當前收費主管部門在制定和頒布收費目錄時普遍採用的一種收費方式。如財政部、國家發展與改革委員會2003年公佈的《全國性及中央部門和單位行政事業性收費項目目錄》,共涉及60個部門的331項收費,其中對涉及企業的246項收費就進行了特別註明。之所以這樣分類,一是從減輕企業負擔出發,限制出臺涉企類收費項目;二是管理上的需要,即凡是涉企收費,一律由國家立項,省級政府無權審批。

3以收費的獨立性作為標準

按此標準,行政收費可分為獨立性收費和非獨立性收費(或稱之為附帶性或者附屬性收費)。我國目前的行政事業性收費中,大部分是附屬於某種行政行為的非對立性收費,但也有部分費用收繳係一獨立、具體的行政行為,不具有依附性,如排污費。

4以收費目的為標準

按此標準,可分為財政性收費和管理性收費。前者係為滿足財政需求而設立的收費,又分為補償性收費和純財政性收費;後者是為達到一定的管理目的而將收費作為管理工具所設立的,又分為懲罰性收費和調節性收費。

5以收費主體為標準

以此為標準,可將行政事業性收費分為不同系統的收費,如勞動系統收費、工商系統收費等。

現行法律法規乃至規章及其以下的規範性文件中所規定的收費名稱極其複雜,本文僅以現行有效的法律為依據,對收費項目進行簡單的比較。

如上文統計,我國涉及收費的現行法律類規範有65件,其中,明確收費項目的法律共38件,共涉及收費項目或名稱66項,如不計重復的項目(如工本費),則實際的收費項目共有47項,比1999年統計的92項根據1999年的統計,當時法律規定的收費項目共92項。具體包括:排污費:消除污染費用;教育事業費附加;業務規費;手續費;衛生檢疫費;滯納金;郵政業務基本資費;非基本資費;申報滯報金;水費;水資源費;野生動物資源保護管理費;檢驗鑒定收費;公益事業收費;超標排污費;場地使用費;檢查費;引渡費用;運輸雜費;票價率;運價率;特定運價率;臨時運價率;地方鐵路票價率;地方鐵路運價率;專用票價率;專用運價率;社會保險費;學費;雜費;案件受理費;其他訴訟費;遲延履行金;特許權使用費;治理費用;引航費;港務費;其他港口規費;檢疫費;年費;遷建費用;申請手續費;研究開發資金;村集體提留、鄉統籌費;會費;出讓使用權出讓費;補償安置費用;土地閒置費;仲裁費;婚前醫學檢查收費;廣告收費;教育費附加;教育地方附加費;農村鄉統籌中的教育費附加;民用機場使用費;服務費;國內運價;國際運價;危險廢物排污費;電費;增容收費;污水處理費;律師收費;科技成果轉化基金;風險基金;資源補償費;支援農業和農村社會性支出資金;人民防空費;防洪費;水利建設基金;河道工程修建維護管理費;監督管理費;用血費;育林費;森林生態效益補償基金;森林植被恢復費;監督管理費;用血費用;土地復墾費;地上附著物和青苗補償費;新菜地開發建設基金;臨時使用土地補償費;證券交易收費;車輛通行費;進口藥物檢驗費;保管費;證照工本費;傾倒費;漁業資源增殖保護費;氣象有償服務費。參見王成棟、葛波蔚、滿學惠《行政收費的法治進路——對中國現行法律涉及收費規範的整理與分析》,《行政法學研究》2002年第3期。減少了45項,這些在法律中取消的項目包括:消除污染費用;教育事業費附加;滯納金;郵政業務基本資費;非基本資費;申報滯報金;水費;公益事業收費;引渡費用;運輸雜費;票價率;運價率;特定運價率;臨時運價率;地方鐵路票價率;地方鐵路運價率;專用票價率;專用運價率;學費;遲延履行金;特許權使用費;治理費用;村集體提留、鄉統籌費;會費;研究開發資金;婚前醫學檢查收費;服務費;國內運價;國際運價;律師收費;電費;廣告收費;支援農業和農村社會性支出資金;人民防空費;防洪費;水利建設基金;河道工程修建維護管理費;監督管理費;用血費用;用血費;證券交易收費;臨時使用土地補償費;車輛通行費;保管費;氣象有償服務費。減少了489%(見表2)。

(三)行政收費的依據

我國行政收費的設定方式大體有兩種:一是法律法規規章等以明文規定的方式設定,一是通過規章以下的規範性文件進行設定,後者大部分是由有權部門通過行使行政收費審批需注意的是,此處的審批不同於行政審批改革中的“審批”,而是有權的行政機關對其他行政機關從事某些公共管理活動的審查與批准活動。許可權的形式予以設定。

首先,全國人民代表大會及其常務委員會制定頒布的法律可以設立任何種類

表2現行法律中規定的行政收費項目法律名稱收費項目物權法不動産登記費護照法工本費、加注費畜牧法試驗費、檢測費、生産經營許可證工本費公證法公證費全國人大常委會關於司法鑒定管理問題的決定司法鑒定費固體廢物污染環境防治法危險廢物排污費土地管理法耕地開墾費、閒置費、土地復墾費、土地補償費、安置補助費、土地上的附著物和青苗的補償

新菜地開發建設基金

復墾費野生動物保護法野生動物資源保護管理費種子法工本費道路交通安全法工本費、道路交通事故社會救助基金居民身份證法工本費草原法草原植被恢復費農村土地承包法工本費水法水資源費測繪法遷建費用進出口商品檢驗法檢驗費、鑒定費人口與計劃生育法社會撫養費商標法註冊商標申請費藥品管理法檢驗費漁業法漁業資源增殖保護費專利法年費、專利申請費大氣污染防治法排污費海洋環境保護法排污費、傾倒費氣象法遷建費用森林法育林費、森林植被恢復費、森林生態效益補償基金動物防疫法檢疫費環境噪聲污染防治法超標準排污費礦産資源法資源補償費促進科技成果轉化法科技成果轉化基金、風險基金煤炭法土地補償費、安置補償費水污染防治法排污費、超標排污費、污水處理費電力法土地補償費、安置補償費、增容費民用航空法使用費、服務費教育法教育費附加、地方教育附加費、農村鄉統籌中的教育費附加海商法引航費、港務費

港口規費進出境動植物檢疫法檢疫費民事訴訟法案件受理費、其他訴訟費用中華人民共和國野生動物保護法野生動物資源保護管理費的行政事業性收費。如《物權法》第23條設定“不動産登記費”並對計費方式加以規定;《水污染防治法》設定“污水排污費”、“污水處理費”;《水法》設定的“水資源費”。但是,實踐中,由法律設定的收費項目只佔極少數。在財政部、國家發展與改革委員會公佈的《2006年全國性及中央部門和單位行政事業性收費項目目錄》(以下簡稱《2006年收費目錄》)所公示的314項收費中,法律設定的僅有37項,佔總數的1178%。

其次,國務院制定或批准制定的行政法規、頒布的規範性文件可以設定不同法律相抵觸的行政事業性收費項目。如《排污費徵收管理條例》設定的“排污費(含固體、噪音、污水排污費)”;《婚姻登記條例》設定的“婚姻登記證書工本費”;《社團登記條例》設定的“社團登記費”;《電信條例》設定的“無線電設備檢測費”等。同法律一樣,通過行政法規設定的收費也不多,《2006年收費目錄》中,行政法規設定的收費僅有28項,佔所有收費的892%。

再次,省、自治區、直轄市人民代表大會及其常務委員會以及省級人民政府所在地的市和國務院批准的較大的市的人民代表大會及其常委會制定的地方性法規,也可以在不同憲法、法律、行政法規和其他上位法相抵觸的前提下,設定相應的行政事業性收費。如《廣州市養犬條例》設定的“養犬許可證登記費”和“養犬年審費”。然而,由地方法規設定的行政事業性收費項目也只佔極少數。在廣東省人民政府公佈的《廣東省人民政府制定的行政事業性收費目錄》(2007年5月30日公佈)所包含的64項收費中,由地方法規設定的行政事業性收費項目只有1項。

另外,規章也可以設定行政收費。但是,在部門規章中,只有財政部、國家發展與改革委員會根據法律和國務院行政法規制定的規章才能設定行政事業性收費。其他部委局制定的部門規章無權設定行政事業性收費。地方政府規章中,也只有省人民政府根據法律、行政法規和省人民代表大會及其常務委員會制定的地方性法規所制定的規章才能設定行政事業性收費。但經濟特區政府制定的地方政府規章是個例外。比如,深圳市就屬於例外。原則上,根據《中共中央、國務院關於堅決制止亂收費、亂罰款和各種攤派的決定》(中發〔1990〕16號)的規定,行政事業性收費項目的審批許可權集中在中央和省(不含計劃單列市)兩級,市級人民政府無權設定行政事業性收費。但根據《全國人民代表大會常務委員會關於授權深圳市人民代表大會及其常務委員會和深圳市(轉下頁注)

最後,上頁注①)人民政府分別制定法規和規章在深圳經濟特區施行的決定》,深圳市享有授權立法權。因此,深圳市人民政府制定的《深圳市行政事業性收費管理若干規定》等規章可以成為行政事業性收費設立的依據。規章以下的規範性文件也事實上成為設定行政收費的依據,這主要採取的是有權機關的批示的形式。比如,中央單位申請設立在全國範圍內實施的資源類收費、在全國範圍內實施的公共事業類收費、對國民經濟和社會發展具有較大影響的其他收費等重要收費項目,應當向財政部、國家發展與改革委員會提出書面申請,由財政部、國家發展與改革委員會審核後報國務院批准。

(接通過此種方式設定行政事業性收費是我國目前最廣泛採用的一種方式。在財政部、國家發展與改革委員會公佈的《2006年收費目錄》中,通過此種方式設定的收費項目有249項,佔整個目錄公佈的收費項目的793%。在廣東省人民政府公佈的《廣東省人民政府制定的行政事業性收費目錄》中,通過此方式設定的收費項目有63項,佔整個目錄公佈的收費項目的9844%。

(四)行政收費的管理體制

長期以來,我國行政事業性收費實行的是一種以價格管理為主的多頭管理體制。1987年,國務院決定全面清理亂收費,將行政事業性收費納入價格主管部門管理,其後出臺的《價格管理條例》也明文規定了這種管理體制。但由於當時行政事業性收費很多是為了增加財政收入或以費養人而設,同財政撥款密不可分,因此財政部門也參與了管理。從而形成了最初的以價格部門為主、財政部門參與的管理體制。

1行政收費設定環節的審批管理體制

在收費項目的設定管理上,行政收費的審批立項實行的是以財政部門為主,財政、價格主管部門聯合審批(或聯合報經國務院或省級人民政府同意)的體制。《中共中央、國務院關於堅決制止亂收費、亂罰款和各種攤派的決定》(中發〔1990〕16號)、《中共中央辦公廳、國務院辦公廳關於轉發財政部〈關於治理亂收費的規定〉的通知》(中辦發〔1993〕18號)、財政部與國家發展與改革委員會發佈的《行政事業性收費項目審批管理暫行辦法》等對該體製作了規定。在審批中,財政部門起主導作用。

2行政收費標準制定環節的管理體制

收費標準的制定實行以價格主管部門為主,價格主管部門、財政部門聯合製定的管理體制。國務院1987年發佈的《價格管理條例》確立了價格部門在核定行政事業性收費標準上的主導地位。和收費立項管理體制類似,行政事業性收費標準核定也實行中央和省兩級審批制度,但不同的是,行政事業性收費標準存在授權制定的情況。我國各地經濟發展水準的差異,使行政行為的成本和社會對收費的承受能力也各不相同,因此,在制定具體收費標準時,便存在不同層級的授權。授權的一種方式是,上級審批部門制定基準標準,後授權其所轄的各審批部門根據當地實際情況按照一定的原則進行上下浮動;另一種方式是,上級審批部門只做原則性規定,後授權其所轄的各審批部門根據當地實際情況自行制定收費標準。在授權的層級上,有國家授權給省的,也有省授權給市的,甚至還有市進一步授權給區縣的。比如,廣州市在制定自己的污水處理費標準後,就授權其下轄的番禺區、從化市、增城市各自參照市的標準自行制定其區域內污水處理費的標準。

3行政收費監督的管理體制

行政收費的監督管理採取以價格監督檢查為主,監察、財政、審計監督為輔的管理體制。1990年,《中共中央、國務院關於堅決制止亂收費、亂罰款和各種攤派的決定》(中發〔1990〕16號)明確要求,財政、物價、審計、監察部門都要切實加強對收費、罰款、集資、攤派的監督檢查,這是首次對行政事業性收費的監督體制加以明確。

對行政事業性收費的監管,可以分為事前監管、事中監管和事後監管。事前監管主要是通過收費許可證制度和收支兩條線管理來實現的。事中監督是指對收費進行實時的監控。以前,收費公示、亮證收費及交費卡登記制度一定程度上起到了事中監督的作用,現在,部分省市監察部門開始對行政審批事項實行電子監察,其中就包括對審批事項收費實行實時監控。事後監管主要有兩種:由價格管理部門牽頭,會同監察、審計、財政部門共同進行的收費綜合年審;以及由價格監督檢查機構進行的收費日常監督檢查和各種收費專項檢查。

在多年規範收費行為、治理亂收費的實踐中,我國逐漸確立了一系列的收費管理措施,主要包括:收費目錄管理制度、收費許可證制度、收費年審制度、收費票據制度、交費登記卡制度、收費公示制度和收支兩條線管理制度。

(五)行政收費所收繳經費的使用

行政收費所收繳經費的使用也有較為嚴格的規定,有的要上繳國庫、統一安排使用,有的則要專款專用。法律在規定收費資金的使用辦法時一般採用兩種方式,一種方式是授權,授權國務院或其他部門來規定使用辦法;另一種方式是直接指明使用途徑(見表3)。

表3現行部分法律關於行政收費資金使用與管理的情況法律名稱是否專款專用護照法×固體廢物污染環境防治法用於污染環境的防治,不得挪作他用。土地管理法專款用於開墾新的耕地。道路交通安全法×行政許可法×居民身份證法×漁業法專門用於增殖和保護漁業資源。大氣污染防治法一律上繳財政,按照國務院的規定用於大氣污染防治。海洋環境保護法根據本法規定徵收的排污費、傾倒費,必須用於海洋環境污染的整治,不得挪作他用。森林法1育林費專門用於造林育林。

2森林植被恢復費專款專用,由林業主管部門依照有關規定統一安排植樹造林,恢復森林植被。

3森林生態效益補償基金必須專款專用,不得挪作他用。環境噪聲污染防治法超標準排污費必須用於污染的防治。水污染防治法排污費和超標準排污費必須用於污染的防治。教育法1教育附加主要用於實施義務教育;

2地方教育附加專款專用;

3農村鄉統籌中的教育費附加,用於本鄉範圍內鄉、村兩級教育事業。

國家對於通過行政收費籌集的經費採取收支兩條線的管理制度,即,將收費單位的收入和支出分開,收費單位收取的行政事業性收費通過銀行代收繳入財政專戶而非收費單位賬戶,收費收入不歸收費單位所有、不由收費單位使用,而統一繳入國庫,由財政管理,收費單位的日常業務支出則通過預算由財政予以保證。其目的就是使收費單位經費來源同收費收入脫鉤,即收費單位支出同其收費收入多少毫無關係,以切斷收費單位亂收費的動力。不過,長期以來,我國收費體制一直維持誰收費誰使用的傳統,即便是全面實行收支兩條線管理之後,這種觀念依然存在,並暗中發揮作用。因為監察、財政、審計等部門對收支兩條線實施情況檢查得非常嚴格,大多數地方的收費單位已少有隱瞞截留、坐收坐支情況發生。但是,財政部門對收費資金採取或明或暗的多收多返的方式無疑會鼓勵收費單位多收費、甚至亂收費。

(六)改革開放背景下行政收費管理的演變

隨著我國社會主義市場經濟的不斷推進,經濟體制改革、政治體制改革有了很大的發展,行政事業性收費的管理也處在不斷變化之中。

首先,隨著我國社會主義市場經濟的推進和政府職能的轉變,許多問題逐步改為通過市場機制加以解決,一些過去屬於政府管理的活動逐步轉為市場經營服務性的活動,與之相關的行政收費事項也相應發生了變化。比如,2001年7月31日發佈的《財政部、國家計委關於同意將建設項目環境影響評價費轉為經營服務性收費管理的復函》同意建設項目環境影響評價費不再作為行政事業性收費管理,而轉為經營服務性收費由價格主管部門進行管理;2001年12月28日發佈的《財政部、國家計委關於將部分行政事業性收費轉為經營服務性收費(價格)的通知》將涉及十幾個部門的行政事業性收費轉為經營服務性收費。

另外,隨著對外開放的擴大,我國還逐步對一些不符合國民待遇原則的收費辦法進行了修訂。比如2001年4月5日發佈的《國家計委、財政部關於統一涉及境內外雙重收費標準的通知》就對涉及境內外雙重標準的有關收費進行了清理,決定以對內的收費標準為基準,實行統一的收費標準。

隨著今後我國市場經濟體制的不斷完善、政府職能進一步轉變,以及與之配套的事業單位改革等,行政收費制度也必將不斷發生變化。

(七)亂收費的主要形式

亂收費是我國行政收費方面比較突出的問題,也是促使完善收費管理體制和制度的重要因素。隨著社會發展,亂收費的形式也越來越多、越來越趨於複雜。從對現有亂收費的情況分析,可大致將其歸為如下幾種形式:

1違反國家收費管理許可權,擅自設立收費項目、制定收費標準進行收費

一些無許可權的部門或地方出於部門或地方利益的考慮,自立項目進行收費。在形式上,一是上級業務部門擅自批准收費項目;二是地方政府越權立項;三是收費單位自立項目,自行收費。自立項目收費在20世紀80年代末及90年代前中期大量存在,是當時亂收費的主要形式,屬亂收費的“低級方式”。經過多年的清理整治,現階段,此現象已較少存在,存在較多的則是,在已有收費項目下,擅自設立二級收費項目。如某市環境監測站在收取“環境監測費”時,就在環境監測費大項目下擅自增設了“環境監測報告撰寫費”。又比如,某地交管部門要求當地司機年檢時都要額外交納85元道路交通安全協會會員費和20元體檢費。中央電視臺“焦點訪談”欄目曾于2007年7月8日的節目中報道了此事件。

2擅自提高或變相提高收費標準

收費單位為增加收費,往往不經報批擅自提高收費標準進行收費。簡單地提高收費標準的做法也主要存在於亂收費初期,現在更多采用的則是隱蔽性較高的、變相提高收費標準的方式。如按照規定,小車公路養路費為每車每月100元,但一次性繳交12個月的,可以按10個月的數額(即1200元)繳交。實務中,有些收費單位對一次性繳交12個月的車主不執行優惠政策,並按月繳開票。

3擴大範圍收費

每一項收費都會有特定的收費對象,有的非常明確,不易産生誤解,如護照工本費;有的則比較模糊,或者有特殊規定,如畢業證書工本費,人們容易理解為是向領取畢業證的學生收取的費用,而按照規定,該費用是教育部門向學校收取的費用,學校不得再向學生收取,否則,就是擴大範圍收費。

4重復收費

即就同一事項,沒有合法的收費依據或者違反規定,而重復收取同一費用或者收取不能同時收取的兩項以上費用。如勞動部門在收取勞動鑒定費外,又收取合同手冊費;再如環保部門對已交納污水處理費的單位另行徵收排污費。

5自定或增加計費事項

這主要見於各種強制性檢驗檢測收費。價格、財政部門一般只對收費項目和收費標準進行規定,而收費事項則由業務部門自行制定,因此,有些部門在收費時隨意確定計費事項或檢測檢驗項目並予以收費。事實上,除了檢驗檢測之外,其他領域也可能發生此種情況,比如,某地車輛管理部門在為車主上車牌時,要求車主繳納100元“噴字費”(2007年8月5日第A09版《揚子晚報》)。如衛生部門在收取衛生監測費時,本應該按檢測項目收費,但有些地方卻自行按照檢測的對象收費,如檢測一條毛巾多少錢,檢測一把剪刀多少錢,等等。

6只收費不服務或強制服務並收費

一是收費後不為交費人提供相應的服務,如曾經有疾控部門向餐飲企業收取衛生監測費後卻不對交費企業的衛生狀況進行檢測;二是通過行政權力強制相對人接受指定的服務並收費,如曾有公安部門強制要求參加年檢的車輛接受車輛檢測線檢測並收取相應檢測費。

7借殼收費

此方式具有很強的隱蔽性,是近來亂收費的重要形式,主要是把行政職能轉移到仲介組織或者企業,通過這些組織變相強制收費。比如,有些部門在辦理行政審批時,以申請材料專業性強、申請人不會準備為由,要求申請人將申請材料交給其屬下的事業單位或企業等進行審核、指導,並收取相應的“服務費”。又比如,某地工商部門要求所有進行年檢的企業必須進行網上年檢申報,且必須通過為網上年檢提供技術支援的一家企業提交相關材料,並向該企業支付錄入費等費用。中央電視臺“焦點訪談”欄目曾于2007年5月24日報道了該事件。

8利用行政職權以押金、保證金、集資等形式變相收費

這主要是行政主體以各種名目自行向相對人收取押金、保證金、集資款等,然後再設定嚴格的退款條件,使相對人難以滿足退還條件,或者乾脆收款之後根本不提退還的事,從而長期甚至永久佔有相應款項,達到變相收費的效果。

9不執行國家收費管理政策、無證收費、不使用規定的票據或擅自擴大票據適用範圍

有些收費主體不按規定申領《收費許可證》,或者持過期的《收費許可證》進行收費;有些收費主體收費時不按規定使用專用票據,而代之以稅務發票,或者反其道而行之,在收取經營服務性收費時開具“行政事業性收費專用票據”以達到偷逃稅款的目的。

亂收費的出現和我國行政事業性收費管理體制存在的問題有密切的關係,而導致“亂收費”氾濫的兩個主要癥結則是政府財政需要和部門利益需要。彌補行政事業經費的不足和基礎設施建設資金的缺口仍舊是大多數收費項目的立項依據,是“亂收費”發生的根本原因。由於財力不足,政府職能又不能及時轉變,不該由政府承擔的支出仍由財政撥款,僅憑預算內資金難以滿足國家機關職能運轉、事業發展和經濟建設的需要。於是,沒有錢就給政策,由行政事業單位自找創收門路。另外,長期以來,我國收費體制一直維持著誰收費誰使用的權屬關係,收費資金相當分散。收費多少與單位利益直接相關,收費單位就必然産生多收費的衝動。即便是實行收支兩條線管理後,收費同部門利益掛鉤的情形依然存在。現在,將收費單位收上來的錢按一定比例返還的做法已少了很多,更多的則是,收費單位收的費越多,向財政申請款項就越容易。而且,各部門自身有時也依賴於“亂收費”收入,形成自己的“小金庫”。

三我國行政收費管理存在的主要問題

隨著我國改革開放的不斷推進,行政收費的規模不斷擴大,一定程度上為政府活動提供了重要的財力來源,為經濟發展提供了所需的資金。但是,不受制約、不規範的行政收費也對經濟和社會發展帶來了種種負面影響。從現狀看,我國行政收費的管理主要存在以下幾個方面的問題。

(一)缺乏嚴格、統一的法律依據,政出多門,尚未確立收費法定的原則當前,關於行政收費的規定主要是國務院及其有關部門以及各地方政府發佈的規範性文件,其法律效力較低,隨意性大,而且,相互之間缺乏協調。關於行政收費的設定原則、行政收費的具體程式、相關的法律救濟途徑等也沒有統一的法律規定。在管理上,除了財政、價格部門外,監察(糾風)部門、審計部門、各種減負辦等很多部門都負有管理職能。但是,各相關部門都是從自身職能出發,按照政策進行監管,難免出現各自為政,政策之間以及政策與地方法規之間産生衝突的現象。比如,按照國家公佈的《全國性及中央部門和單位行政事業性收費項目目錄》,教育收費屬行政事業性收費,而根據1992年對《廣東省行政事業性收費管理條例》的修訂,教育收費被排除在行政事業性收費之外,由廣東省政府另行制定了《廣東省教育收費管理辦法》,對教育收費實行價格管理。

《價格法》規定,國家行政機關的收費應當依法進行,這實際上已經確定了行政事業性收費的法定原則,但在實踐中,行政收費監管機關的審批成為行政事業性收費立項的主要途徑。政府部門辦事自然需要資金,而當財政不撥經費時,就會向財政部門申請收費立項。在某些地區,由於財政狀況較差,預算內收入嚴重不足,為滿足部門的經費需求,財政部門甚至給行政事業單位一種“政策”,在核撥經費時與收費掛鉤,完不成收費任務的則實際上減少經費預算。這就很容易導致收費規模的無限擴大。

(二)對行政收費的界定不夠科學

長期沿用的行政事業性收費的概念屬於計劃經濟體制下的産物,包括行政性收費和事業性收費,其分類及定義內涵不準確,相互之間的界限不清晰,特別是對收費主體、收費目的、收費範圍等均缺乏嚴格、科學的界定。同時,對於收費與徵稅在性質與特徵上的區別缺乏充分的認識,以收費的方式對待許多本應徵稅的項目,將行政收費作為彌補財政收費不足的手段,造成稅費關係上的混亂,稅費不分,費中有稅。

(三)現行管理體制不利於對行政收費實施有效管理

對行政收費實行價格管理的體制淡化了法定原則,弱化了管理力度。行政收費從屬性上看,既是行政行為,又是準公共産品的價格,但是,主管部門往往重視後者而忽視前者。以至於在公眾的印象中,到政府辦事,肯定要交錢,沒有不收錢就辦事的政府,這使政府形象大打折扣。同時,價格部門的監管力度並不強,處罰手段主要限于經濟上的制裁,且實際處罰力度還不大。比如,1984~2005年期間,即便是接受處罰的亂收費者的獲利也是1944653萬元。數據係在成致平《價格改革三十年》(中國市場出版社,2006)第73頁相關數據基礎上整理得出。另外,當前過於分散的行政收費管理體制也不利於從宏觀上有力控制行政收費。物價部門、財政部門乃至農業部門等相互交織、多頭控制的體制看起來非常嚴格,實際執行漏洞很多,很容易割裂收費管理的內在聯繫,削弱收費管理力度。並且,多個部門管理收費的做法,往往也會因各部門所處地位、處理問題的出發點等原因,導致其對審批收費的原則和力度出現差異,使收費單位有機可乘。

(四)行政收費範圍寬、規模大、結構不合理

我國行政收費涉及事項極其廣泛,絕大部分由政府提供的服務都曾經有過收費或者正在收費。同時,混淆公共服務和特定服務,對公共服務也開徵收費,這進一步不合理地拓寬了行政事業性收費的範圍,還導致了收費結構的不合理,具體表現為:

1大量不合理的管理類收費仍然存在

這些收費大多是在計劃經濟體制下形成的,主要用於補償財政經費不足,用以養人、養機構。

2資源環境類收費政策不完善

資源被大量無償或廉價使用,生産生活對環境的污染破壞得不到治理和補償。比如,治理二氧化硫排放的成本為1260元/噸,但現行收費標準只有630元,對電廠實際徵收的還不到400元/噸。焦炭的脫硫收費標準更低。垃圾處理費在大部分城市是收不上來的,污水處理費徵收標準也偏低。

3一些收費應當合併或統一實施

例如,許多部門都在舉辦一些考試,如果能夠合併,通過社會化分工,由專業考試機構提供,就可以減少成本,降低過高的收費標準,從而減輕社會負擔。

4調節性收費比例過小

行政事業性收費除了彌補政府服務成本之外,還能起到杠桿作用,通過收費手段對某些事項進行調節,從而達到公共管理的目的。香港紅磡隧道收費、新加坡城市道路收費、倫敦在車流高峰期對進入中心市區車輛收費皆屬調節收費之成功範例。在國內,北京和廣州實行的養狗收費也屬調節性收費,但數量極少,比如,廣州市現有的調節性收費只有2項,佔全市行政事業性收費項目總數的087%。

收費範圍寬所導致的直接結果是收費規模偏大。據統計,2005年全國行政事業性收費總額達4000多億元,再加上各種基金徵收總額2000多億元,約相當於當年財政收入的15%,這還不包括少數地方沒有經過合法審批的亂收費。即使剔除不可比因素,也高於主要市場經濟國家平均8%的水準。越是經濟不發達的地區,收費項目越多,收費金額越大,一些省份行政事業性收費佔當年財政收入的比例超過30%。過多的行政收費加重了企業、個人的負擔,制約了其創新和發展空間,削弱其市場競爭能力,並會阻礙經濟發展。

(五)行政收費管理的一些制度設計有待進一步完善

比如,收支完全脫鉤的制度未能徹底落實,財政部門對收費資金採取的多收多返的方式無疑會刺激收費單位的收費動力。又比如,銀行交費增加了辦事環節,加重了個人、企業負擔。實行收支兩條線管理之後,收費單位都委託銀行收費,交費者要到銀行交完費再辦後續事項。這無形中就為個人、企業增加了一個辦事環節。再比如,退費難度大,清退制度有待完善。實行收支兩條線後,費用都直接繳給財政部門,退費須另行向財政申請,其程式較為複雜,人為地增加了退費的難度。

四我國行政收費法治化的展望

為了規範行政收費,必須加快行政收費的立法進程,推動行政收費的法治化。早在《價格法》出臺後,該問題就已引起人們的關注。1998年5月21日發佈的《國務院辦公廳關於印發國務院立法工作若干意見和1998年立法工作安排的通知》已經提出要規範行政收費行為,制定國家行政機關收費管理條例。2003年3月3日發佈的《關於印發〈關於搞好已調整行政審批項目後續工作的意見〉的通知》中也要求抓緊研究制定《國家行政機關收費管理條例》。

但是,行政收費的規範既涉及政府職能轉變,又涉及國家財稅體制改革,僅僅依靠行政法規很難從根本上解決涉及行政收費的所有問題,必須制定《行政收費法》,對行政收費的基本事項作出規定。

立法必須明確指導思想及基本原則。應當確立行政收費與相關特別行政支出相抵償的原則。只有這樣,才能回歸到規範的行政收費的語境,有效遏制行政機關基於自身利益而收費的現象,也才能正確地對行政收費違法行為進行定性。同時,還需要確立“誰受益,誰負擔”的原則。按照這一原則,一般情況下,只有因特定的行政支出而直接受益的行政相對人才有義務為彌補該行政支出而繳納相應的費用,由此,可以避免隨意擴大繳費義務人範圍的做法。另外,還要明確“公共服務以財政負擔為主,特定服務以財政和受益者共擔”的原則,政府提供的純公共産品或者服務只能通過稅收來籌措資金,準公共産品則可以通過收費來彌補成本。而且,要逐步提升資源環境類收費、調節類收費的比重,發揮收費對經濟社會生活的調控功能。

結合行政收費管理的實踐,嚴格限定收費的設定權。由於行政收費直接關係到公民的財産權,因此,要確立行政收費法定主義的做法,將設定許可權定在法律以及法規層面,禁止規章及其他規範性文件設定行政收費,但可以授權其就收費標準制定細則。

從我們國家的實際情況出發,保留和完善在實踐中發揮重大作用的收費制度。現行的收費許可證制度、收費公示制度、收費資金的管理制度、收費票據管理制度、收費年度審查制度以及收費的監督檢查制度、銀行繳費、退費等可經進一步完善後納入《行政收費法》中。

除立法之外,必須配套地完善我國行政收費管理體制,尤其是要進一步加快我國財政稅收體制改革的進程。目前,此方面最為迫切的一個問題是進一步推行“費改稅”和“費改價”。目前我國行政收費的範圍太廣,收費項目繁雜,現有的收費項目不能真正體現設定行政收費的目的,所以,必須要在制定《行政收費法》之前儘快地合理界定行政收費的範圍,將不符合行政收費性質的收費項目排除在行政收費的範圍之外。要加快“費改稅”的步伐,選擇那些具備或基本具備稅收或準稅收性質、收費規模較大、收入來源穩定、涉及面較廣、受益面較寬、具有連續性和持久性的收費,將其大部分併入現行稅制結構中,或對現行稅種進行重組、擴充,盡可能簡化稅制結構,避免稅種過多、增迦納稅人負擔;將少部分不能合併,且具有獨立性質的收費,設置為新稅種,以規範其徵收行為。同時,應當將公益性收費、公用事業收費、仲介性收費等經營性收費與行政收費區分開來,因為它們具有明顯的價格屬性,應按照各自不同情況採取相應的管理方式。對競爭充分的,應該放開,由市場形成價格;對競爭不充分甚至具有壟斷性質的,則採取政府定價或政府指導價管理。

另外一個迫切需要解決的問題則是進一步規範政府機關的經費管理。從根本上遏制政府機關的收費行為,必須加強政府機關經費的管理。首先,要從財政上保障政府機關的辦公經費和人員工資,使政府機關無需為了保障本機關正常的經費和工作人員的福利而選擇收費手段。同時,在逐步保障政府機關經費的前提下,通過嚴格實行“收支兩條線”、“專款專戶”、逐步使機關經費與收費數額完全脫鉤、加強審計等。這樣就可以使政府機關沒有必要為了額外獲得經費而鋌而走險進行亂收費,也可以使政府機關因為無法隨意支配經費,而逐漸喪失收費、尤其是亂收費的動力。

Development and Trend

of the Administrative Fees SystemAdministrative Fees Research Team

Abstract:Administrative fees is one of the ways to get social resources for carrying out administration and providing public services to the public,which is generally accepted by government in collecting financial resources.This paper discusses the administrative fees regarded as nonetax revenue,focusing on the Funds income,special revenue,charges involved in administrative fees.Chinas administrative fee is a priceoriented municipal management system,and needs to be perfected in law,scientific definition,management system and in scope scale and structure.To promote administrative charges under rule of law,we must speed up the legislative process in administrative fees.

Key Words: Administrative Fees;Nontax Income;Rule of Law1997

文章來源: 中國網 責任編輯: 法律人
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