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首頁>>認識中國>>中國法治發展報告(2008)>>專題報告篇字號:
2007年中國金融法治
中國網 china.com.cn  時間: 2008-04-21  發表評論>>

胡濱 全先銀 本文作者單位係中國社會科學院金融研究所副研究員。

摘要:2007年,通過制定物權法,修改《期貨交易管理條例》,調整放寬農村地區金融機構市場準入政策,完善公司債券發行、交易制度,細化監管規則等系列金融改革,金融法治建設在金融市場、金融機構以及金融産品、日常金融監管等方面取得重要進展。建議加快建立存款保險制度,設立功能完善、權責統一、運作有效的存款保險機構,加快建立金融機構市場退出機制,規範私募基金、産業基金,金融創新應當實現由監管機構主導向金融機構主導的轉變。建立制度化的金融監管協調機制,加強金融監管工作的協調配合。

關鍵詞:金融法治金融創新金融改革金融監管

總體上説,金融發展需要的法律環境包括外部法律環境和內部法律環境,前者是指間接影響金融運作的調整和規範市場經濟的法律規範體系,後者是指直接調整金融關係的金融法律規範體系。2007年,《中華人民共和國物權法》在第十屆全國人民代表大會第五次會議上獲得通過,這部基本法律是市場經濟法律體系的重要組成部分之一,對金融發展有著重要影響。與此同時,在進一步深化金融改革的推動下,金融法治建設在金融市場、金融機構及金融産品、日常金融監管等方面取得重要進展。

一《物權法》獲得通過,為金融發展奠定了更加堅實的制度基礎法學與金融學的研究表明,財産權,尤其是私有財産權的保護程度同金融發展有著直接的正相關關係。《物權法》作為規範財産關係的基本法,明確了物的歸屬以及對財産權的保護,因而會對金融發展産生重要影響。具體來説,主要有以下幾個方面的影響:

首先,《物權法》確立了國家、集體、私人財産權平等保護原則(《物權法》第4條),並明確規定“私人合法的儲蓄、投資及其收益受法律保護”(《物權法》第65條)。上述規定,有利於鼓勵投資者在金融市場中進行投資,有利於企業從金融市場中獲得融資,促進金融市場的發展。

其次,《物權法》對擔保物權制度的完善,有利於促進信貸市場的發展。與原先的《擔保法》相比,《物權法》在以下幾個方面進行了改進:一是擴大了可供擔保財産的範圍。在抵押物的範圍方面,《物權法》第180條規定“生産設備、原材料、半成品、産品和正在建造的建築物、船舶、航空器”,以及“法律、行政法規未禁止抵押的其他財産”,第181規定“現有的以及將有的生産設備、原材料、半成品、産品”,可供抵押。而《擔保法》第34條規定的可以抵押的財産中沒有明確這些內容;在質押客體的範圍方面,《物權法》第223條規定“可轉讓的基金份額、應收賬款和除可以轉讓的商標專用權,專利權、著作權外的其他智慧財産權中的財産權”,可供質押。《擔保法》第75條可以質押的權利中沒有這些內容。二是對明確了動産及財産性權利擔保的登記機關。《物權法》第189條規定“企業、個體工商戶、農業生産經營者以本法第181條規定的動産抵押的,應當向抵押人住所地的工商行政管理部門辦理登記”。《物權法》第226條規定以基金份額、股權出質的,質權自證券登記結算機構或工商行政管理部門辦理出質登記時設立。《物權法》第228條規定以應收賬款出質的質權自信貸徵信機構辦理出質登記時設立。

《物權法》在可供擔保財産範圍方面的擴大以及登記機構方面的明確有利於信貸市場發展。允許借貸人以現有的或將有的生産設備、原材料、半成品、産品等以及應收賬款、基金份額等動産或財産性權利作擔保貸款,一方面,有利於解決中小企業融資難問題,擴大了信貸市場的覆蓋面,促進了信貸市場的發展;另一方面,有利於避免信貸人將其信貸風險過於集中到不動産上的問題,有助於降低信貸機構的金融風險。登記機構的明確,使得非轉移佔有型動産及財産權利擔保可以被實際操作。除此之外,《物權法》關於物權概念和物權效力的相關規定,以及《破産法》中關於有擔保的債權優先於稅款、勞動債權等的相關規定,保證了擔保物權的效力,有助於信貸人利用擔保物權制度發放貸款,從而也有利於借貸人獲得融資。

為了履行《物權法》第228條賦予的辦理應收賬款質押登記的職責,規範應收賬款質押登記,保護質押當事人和利害關係人的合法權益,中國人民銀行發佈了《應收賬款質押登記辦法》。辦法所稱的應收賬款是指權利人因提供一定的貨物、服務或設施而獲得的要求義務人付款的權利,包括現有的和未來的金錢債權及其産生的收益,但不包括因票據或其他有價證券而産生的付款請求權。應收賬款包括下列權利:銷售産生的債權,包括銷售貨物,供應水、電、氣、暖,智慧財産權的許可使用等;出租産生的債權,包括出租動産或不動産;提供服務産生的債權;公路、橋梁、隧道、渡口等不動産收費權;提供貸款或其他信用産生的債權。

二修改《期貨交易管理條例》,促進期貨市場

進一步發展2007年3月,國務院公佈修改後的《期貨交易管理條例》自2007年4月15日起施行。原條例是1999年制定並實施的,隨著期貨市場的發展,其中的一些規定已經不能適應期貨市場進一步規範發展的需要:一是原條例中的風險控制制度和監管措施,需要根據監管實踐經驗予以改進和強化。二是原條例對市場主體限制過多,如期貨公司只能從事境內期貨經紀業務,不能從事境外期貨經紀業務等。三是原條例的規定僅限于商品期貨,推出金融期貨交易、期權交易與其規定有衝突。同原條例相比,修改後的《條例》存在以下變化:一是擴大了適用範圍,從原來的只適用於商品期貨擴大到適用於商品和金融的期貨及期權合約交易。其中,商品期貨合約的標的物包括農産品、工業品、能源和其他商品及其相關指數産品。金融期貨合約的標的物包括有價證券、利率、匯率等金融産品及其相關指數産品。同時還考慮到金融期貨推出後,證券公司、基金管理公司、商業銀行等金融機構將成為重要的市場參與者,期貨公司也已明確定位為金融企業,因此刪除了金融機構不得從事期貨交易、不得為期貨交易融資和提供擔保的禁止性規定。為適應金融期貨交易結算的特點,增加了期貨交易可以實行現金交割的規定。二是進一步完善了期貨市場風險控制制度,設立期貨投資者保障基金,建立投資者利益補償機制;建立期貨保證金安全存管監控制度,設立期貨保證金安全存管監控機構,對保證金安全實施每日稽核、嚴密監控,及時發現挪用保證金的行為;實施以凈資本為核心的期貨公司財務監管指標體系。除此之外,修改後的《條例》,還在期貨市場監管體制、期貨公司及期貨市場其他主體監管方面進行了完善。

修訂後《期貨交易管理條例》的實施,極大地豐富了中國金融市場的産品結構。尤其是關於金融期貨的規定,使得推出金融期貨産品成為可能,這使得期貨市場的交易對象,從商品市場拓展到資本市場和貨幣市場,我國資本市場和貨幣市場也將由簡單的現貨市場,發展為具有期貨市場的多層次市場體系。這樣一個多層次的金融市場體系,將更好地為各種市場主體提供規避風險和謀求豐厚回報的工具,進一步發揮市場的功能。

為了配合修訂後的《期貨交易管理條例》,同時也是為推出金融期貨奠定基礎,中國證券監管管理委員會先後頒布了《期貨公司管理辦法》、《期貨交易所管理辦法》、《期貨公司風險監管指標管理試行辦法》、《期貨公司金融期貨結算業務試行辦法》、《期貨從業人員管理辦法》、《期貨公司董事、期貨公司監事和高級管理人員任職資格管理辦法》等規章,對期貨市場中最重要的兩類主體——期貨公司和期貨交易所的治理結構、風險防範等內容做出了具體規定。

三調整放寬農村地區金融機構市場準入政策,

設立服務三農的農村金融機構長期以來,受城鄉二元經濟結構影響,我國農村地區經濟發展水準嚴重滯後,城鄉差距不斷擴大,城鄉金融二元化問題日益突出,金融資源配置嚴重扭曲。特別是國有銀行的商業化改革後,商業利益驅動下的部分銀行業金融機構面向城市,大量收縮撤並縣及縣以下地區的機構網點,加之郵政儲蓄只存不貸,導致農村地區金融機構種類單一,網點覆蓋率低,服務功能殘缺,農村資金大量外流。同時,由於農村信用社自身包袱沉重,支農能力有限,其他各類農村金融組織發展緩慢,農民與農村小企業貸款難問題一直不同程度存在。因此,需要在進一步完善農村金融機構體系、金融監管體系、金融市場體系的基礎上,建立市場與政府相結合的金融資源配置體系,疏通城市資源運用到農村的路徑和渠道。為此,中國銀行業監督管理委員會于2006年底發佈《關於調整放寬農村地區銀行業金融機構準入政策,更好支援社會主義新農村建設的若干意見》,調整放寬農村地區銀行業金融機構準入政策以引來城市金融之水,激活農村金融的競爭機制,填補農村金融服務空白,有效改善農村金融服務。

為了落實上述政策,2007年初,銀監會先後發佈了《村鎮銀行管理暫行規定》、《貸款公司管理暫行規定》、《農村資金互助社管理暫行規定》、《村鎮銀行組建審批工作指引》、《貸款公司組建審批工作指引》、《農村資金互助社組建審批工作指引》等規章,依據上述規定在農村地區可以設立村鎮銀行、貸款公司和農村資金互助社等三類新型農村金融機構。上述規章對三類新型農村金融機構設立條件、股權管理、內部治理、經營管理以及監督管理等做出了具體規定。

根據上述規章設置的三類新型農村金融機構于2007年初開始在四川、內蒙古等6省(區)開展試點工作。經過近一年的努力,試點工作取得了一定成效,積累了豐富經驗,達到了預期效果,建立了農村金融供給的新渠道,創造了農村金融服務的新模式,增強了農村金融機構的新活力。實踐證明,按照“低門檻、嚴監管”原則,引導社會各類資本到農村地區創業發展,符合現階段“三農”經濟發展需要。因此,2007年10月,經國務院同意,調整放寬農村地區銀行業金融機構準入政策的試點工作,由6個省(區)擴大到全國31個省(市、區)。當然,我們還應看到試點的6省(區)農村金融服務狀況雖然得到了初步改善,但現階段我國農村金融供需矛盾仍很突出,農村金融服務不足問題在各地仍然不同程度存在,仍然需要對農村地區銀行業金融機構準入政策進行進一步的探索。

四完善公司債券發行、交易制度,公司債券

成為重要金融産品之一長期以來,我國金融體系發展不平衡,直接融資比例過低。在直接融資中,債券融資、特別是以公司作為發債主體的公司債券融資規模過小,滯後於其他股票市場的發展。直接融資不發達的局面一方面造成銀行風險的逐步積累,影響金融體系的穩定,另一方面也影響了金融市場,尤其是資本市場的廣度和深度的拓展,限制了市場功能的發揮和市場效率的進一步提高。為完善金融體系,促進國民經濟又好又快發展,黨中央、國務院高度重視公司債券工作。2007年1月召開的全國金融工作會議明確提出“擴大企業債券發行規模,大力發展公司債券,完善債券管理體制”。

為了貫徹落實黨中央、國務院“大力發展公司債券”的要求,優化我國融資結構,促進金融發展,證監會于2007年8月正式頒布實施《公司債券發行試點辦法》,開始公司債券發行試點工作。《試點辦法》內容包括發行方式、發行條件、發行程式、債券持有人權益保護等方面的規定,體現了建立市場化導向的公司債券發行監管體制的指導思想,即放鬆行政管制,建立以發債主體的信用責任機制為核心的公司債券市場體系以及信用評級、資訊披露、債券受託管理人等市場化的配套制度,充分發揮仲介機構和投資機構識別風險、分散風險和化解風險的功能,更好地發揮市場機制在公司債券市場發展中的基礎作用。《試點辦法》要求,試點初期,試點公司限于滬深證券交易所上市的公司和發行境外上市外資股的境內股份有限公司。在證監會出臺《試點辦法》的同時,中國人民銀行也于2007年9月30日發佈《中國人民銀行公告〔2007〕第19號》,就公司債券在銀行間債券市場發行、交易流通和登記託管有關事宜作出規定。

證監會出臺的《試點辦法》以及中國人民銀行發佈的關於公司債券的公告為我國公司債券市場的進一步發展奠定了基礎,有利於公司企業通過發行公司債券融資,進而擴大直接融資在整個融資體系中所佔的比重。

五細化監管規則,保護投資者利益,防範金融風險[1](一)加強上市公司監管,切實保護投資者利益資訊是資本市場的核心,資訊披露是上市公司的法定義務,也是區別於非公眾公司的主要特徵,依法公開披露的資訊是投資者決策的重要依據。為了配合新的《公司法》、《證券法》對上市公司資訊披露提出的更高要求,貫徹《國務院批轉證監會關於提高上市公司品質意見的通知》有關提高上市公司運營的透明度的要求,適應股權分置改革後新形勢對上市公司監管的要求,證監會于2007年2月發佈了《上市公司資訊披露管理辦法》。該辦法要求資訊披露義務人應真實、準確、完整、及時、公平地披露資訊。辦法規定了資訊披露義務人的保密義務,明確上市公司必須建立資訊披露內部管理制度。該辦法還要求臨時報告應披露對證券交易價格可能産生影響的重大事件,並以列舉方式規定了重大事件的類別和觸發披露義務的標準。該辦法明確了其他相關各方的行為規範,要求機構和個人不得非法獲取、傳播上市公司的內幕資訊;機構和個人不得編造、傳播虛假資訊;該辦法還規定了對新聞媒體的行為規範。該辦法規定了對不同的違規行為所採取的相應監管措施及應承擔的相應法律責任,並對資訊披露違規行為規定了相應的責任人。

上市公司股權分置改革完成以後,由於證券市場活躍,市場投資價值顯現,上市公司董事、監事和高級管理人員買賣本公司股票的現象增多。如果不能對這種現象進行有效規制,將會損害到其他投資者利益,在這種情況下,證監會出臺了《上市公司董事、監事和高級管理人員所持本公司股票及其變動管理規則》。該規則是對《公司法》、《證券法》中關於上市公司董事、監事、高級管理人員買賣本公司股票所作限制性規定的具體化。雖然《公司法》142條對上市公司董事、監事和高級管理人員任期內減持股票作了比例上的限制,但在基數如何確定等方面沒有明確的規定。與此類似,《證券法》也沒有明確董事、監事和高級管理人員在多次買賣股票的情況下如何計算短線交易的禁止期。《上市公司董事、監事和高級管理人員所持本公司股票及其變動管理規則》對這些問題都做了明確規定。除此之外,該規則還規定了交易窗口期,禁止董事、監事和高級管理人員在資訊敏感期內進行交易,並要求其及時披露買賣本公司股票的相關情況。這些規定有助於防範上市公司董事、監事和高級管理人員的道德風險,保證證券交易的公平公正。

(二)強化金融公司治理和內部控制

金融公司作為金融市場的重要主體。它們的公司治理完善與否不僅直接關係著公司股東的利益,還對金融市場發展有著直接的影響。因此,強化金融公司內部控制,加強公司治理歷來都是金融監管機構監管工作的重點。

在銀行業,建立健全公司治理機制,是商業銀行穩健經營的核心和關鍵,而有效的內部控制和資訊披露,是改善銀行業金融機構公司治理、提高外部監管有效性的重要途徑和外在表現。目前,我國銀行業金融機構內部控制和資訊披露制度還存在一些問題。針對這些問題,2007年中國銀行業監督管理委員會先後發佈了《商業銀行內部控制指引》和《商業銀行資訊披露辦法》,以加強商業銀行內部控制和資訊披露工作。

在信託業,為加強依法監管,提高監管有效性,2007年中國銀行業監督管理委員會發佈了新修訂的《信託公司管理辦法》、《信託公司集合資金信託計劃管理辦法》、《信託公司治理指引》等信託監管規章,在對原有信託監管法規清理、整合的基礎上,進一步完善了我國的信託監管法規建設。新規章在信託公司類型、信託産品設立、集合信託異地業務、信託財産託管等方面作出了比原規章更靈活的規定。同時,在信託公司固有業務、關聯交易、合格投資者、自然人人數、信託貸款等方面,作出了一些限制和要求。新規章的頒布實施,進一步明確了信託公司“受人之托、代人理財”的定位,有利於促使信託公司成為提供信託理財和産品服務的非銀行金融機構,有利於促進信託公司的科學發展,有利於保護信託投資者的合法權益。

在保險業,中國保險監督管理委員會將保險機構的公司治理監管視為保險監管的三大支柱之一,全面強化保險機構的公司治理。2007年,保監會在原有公司治理規章的基礎上,制定並頒布了《保險公司獨立董事管理暫行辦法》、《保險公司合規管理指引》、《保險公司內部審計指引(試行)》等新規章,對保險公司獨立董事制度、保險公司合規管理制度以及內部審計制度進行了具體規範,以達到切實防範經營風險,保護被保險人、投資者及其他利益相關者的合法權益的目的。

文章來源: 中國網 責任編輯: 法律人
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