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新農村建設中政府、村委會和農民的分工
中國網 | 時間: 2007-01-15  | 文章來源: 中國網

新農村建設需要城市和農村、東部和西部、中央政府和地方各級政府、農民和官員的共同努力。在已有的關於政府、村委會和農民的分工研究中,分析中央一級在新農村建設的不同層面和不同路徑中的角色定位的研究成果最多。而關於縣鄉級政府的角色定位研究較少,關於縣幹部的職能有學者概括為基礎設施建設和社會事業發展、增加農民收入、解決農村貧困、社會保障問題等,但是縣級財政尤其是中西部地區縣級的日常運作都需要政府轉移支付來維持,這導致了縣一級很多公共管理職能無法發揮。針對縣級財政問題,韓俊提出在各級政府中,縣級政府對推進新農村建設負有最直接的責任,應探索賦予縣級政府更多的經濟、行政管理許可權,壯大縣域經濟。關於村委會的作用有學者歸納為六個方面:調研規劃、骨幹培訓、産業發展、文明創建、民主管理、自身建設。關於農民的角色,學者普遍認為農民應該是新農村建設的主體,因而新農村建設應該主要靠農民的自身努力加以解決,而收入的較大差別主要是由於農民個人本身的情況(勤奮程度、創業精神、身體狀況、家庭負擔)不同所造成的。此外,在對農民角色進行分析的同時,指出政府也擔負著重要的職能,主要表現在兩個方面:一是為農民創造平等的就業政策環境,例如保障農民工合法權益等各種政策。通過這些措施,促進農民從農業和農村向外部的轉移。二是為農民增收提供各種促進性的服務。

那麼在農民的視角下,農民是否願意參與新農村建設?新農村建設中政府、村委會和農民又應該分別扮演什麼角色?帶著這些問題,課題組對河北、甘肅、湖南、江蘇等地區進行了實地調查。可喜的是,480名被訪者中表示願意參與新農村建設的佔到93%。然而值得注意的是,農民所謂的“願意參與”是怎樣的參與?是出工、出力,還是出錢、出謀?

本文主要從農民的視角分析政府、村委會和農民的角色分工。需要説明的是,在農民眼中政府並沒有明顯的中央政府和地方政府的區別,他們統稱為“政府”、“國家”。本文關於“政府、村委會和村民分工”的數據來源於問卷中一道開放題——“您認為要建設新農村,國家應該怎麼做?農民應該怎麼做?村委會應該怎麼做?”與客觀題不同,開放題沒有選項提示,需要農民自己的思考和想法。有鋻於此,開放題更能還原農民真實的內心世界。另一方面客觀題“您認為新農村建設應該如何出資?”主要了解農民的出資意願,因此只有四個選項,即“完全由政府出錢”、“政府出一部分錢,農民出一部分錢”、“政府出錢,農民出工”、“農民出錢”。這在一定程度上也限制了農民的想法。但是無論客觀題還是開放題交叉檢驗後得出相同結論和趨勢。因此本文以開放題的數據作為主要分析依據。

一、總體情況

關於各個相關利益群體的角色和地位,70.2%的農民認為最主要應該靠政府建設新農村,其次主要依靠農民自己(佔14.4%),認為應該依靠村委會的僅佔9.2%。可見農民普遍認為新農村建設的主要力量源於政府。村幹部的回答與村民大體一致,65.2%的村幹部認為新農村建設最主要靠政府,21.7%認為最主要靠村民,僅有4.3%的人認為依靠村委會自己。村幹部普遍認為新農村建設必須由政府出資,而村民根據自己的能力出工或者出一部分資。

(一)政府的角色——社會保障和教育最急需

無論採取政府完全出資還是政府出一部分資金,農民出一部分資金的形式,七成以上的農民認為政府應該出資建設新農村,不能僅僅停留在口號上。至於資金的路徑,被調查的農民大多認為應該優先發展“生産發展”和“生活寬裕”兩個方面。具體到農業生産方面,農民進一步表示希望從政府那裏得到幫助。其中有29.7%農民表示需要政府給予信貸資金的支援,其次是種糧補貼(25.8%)、技術支援(24.6%)和解決市場銷售問題(10.2%)。生活寬裕方面,農民第一最急需的是希望政府解決孩子學費負擔,佔30.5%。第二最急需是看病難和看病貴的問題,佔17.1%。其次是就業問題和農産品銷售問題(分別佔12.1%和115%),此外養老問題(8.8%)和基本生活保障問題(4.6%)也是農民提出最急需解決的問題。無論看病難、看病貴,基本生活保障,還是養老問題都屬於社會保障的範疇,這樣農民對於社會保障的第一需求共佔30.5%,與孩子學費負擔(30.5%)同樣排在第一位。也就是説61%的農民認為社會保障或者孩子學費負擔是最急需政府解決的問題,這兩方面成為農民面臨最廣泛和深刻的問題,即“木桶原理”裏面兩塊最短的木板。村幹部與村民的回答也十分一致,認為第一位急需政府解決的是社會保障,佔42.1%,第二位是學費負擔,佔21.7%。此外村幹部同樣提到了就業問題和農産品銷售問題等。

除了政府的角色的內容外,對於政府角色履行的方式,10.0%的農民特別提出政府撥款不僅要資金到位,還要通過有力的政策執行下去,才能把資金落到實處。農民針對政策也提出了很多建議和要求。例如,公共基礎設施建設方面,農民認為最急需改進的是道路(33.7%),其次是飲用水(19.1%)和灌溉水(17.9%),再次是學校(9.8%),還有公共場所、衛生所、用電、電視收看等需求。村幹部也認為最急需解決的是道路(39.1%),其次是飲用水和灌溉水,同樣有公共場所、衛生所、用電和電視收看等需求。生産發展方面,除了爭取信貸資金、獲得種糧補貼和技術支援、解決市場銷售問題之外,一些農民提出建立村級企業,幫助農民解決就業問題。由國家投資辦廠,村裏富裕起來之後農民也就不需要外出打工,從而緩解了留守兒童等問題;但是對此問題另一些農民則認為應該鼓勵外出打工。同時也有農民提出農業機械化、科技化。此外還有農民指出應該降低化肥、農藥等生産資料價格,保證糧食安全等。生活寬裕方面除了社會保障完善和解決孩子學費負擔外,農民還提出了農宅改建、農村困難人群的幫扶、消除貧富差距等方面內容。

農民不僅提出方方面面的政策內容,而實施方法上也提出了很多想法。第一,通過媒體進行教育。研究發現有80%以上農民是通過看電視得知社會主義新農村建設的,可見媒體特別是電視媒體對農民的影響力。因此科技知識、法制知識、文化知識、市場資訊等可以通過電視媒體的形式向農民傳播。第二,改善村幹部待遇。農民認為國家應該給村幹部一些激勵措施(如增加點工資),不然村幹部“不做事”。第三,國家宏觀指導,部分權力下放,讓各地方結合各自的特點建設新農村;農民在不損害自身利益的前提下積極配合;村委會大力宣傳,加強農民對新農村建設的理解,清除負面效應。第四,實現政策干預透明化,加強監督和檢查,保證政策落實。

(二)村委會的角色——雙刃劍困難重重

60.3%農民認為村委會在新農村建設中主要的角色應該是組織農民,進行村級統一規劃。但在實踐中村委會的角色並沒有很好地發揮。例如村級事務的管理,68.9%的農民表示“基本沒有參與”或“完全沒有參與”;當村裏召開會議的時候,有半數農民表示並沒有積極參與;83.7%的村民也表示對村委會的財務狀況並不太了解,而對此情況表示不滿的農民卻只有36.7%。尤其是在部分地區,村民認為村委會的角色發揮並不到位。現實儘管如此,農民還是提出了很多自己在組織和規劃方面對村委會的期望和要求。

57.2%的農民表示最急需養殖業和種植業方面的技術培訓,其次是法律知識方面的培訓(15.6%)、打工職業技能方面的培訓(13.5%)和健康衛生方面的培訓(12.4%)。而絕大多數的村幹部也對此表示認同。村委會最重要的職能之一便是公共事業,例如組織村民解決排澇,疏通渠道等。同時村委會職能發揮比較好的東部地區,農民更多地提出了村委會的“自律”問題,包括防止資金外流,公平,不貪污,合理分配資源等要求。這些地區的農民要求村委會既要組織好農民,也要籌資建設,特別是水利、道路等基礎設施建設。

因此村委會在中東部農村成了雙刃劍,一方面它能夠在村級治理中發揮重要作用,帶領全村人致富,另一方面村委會領導班子也可能貪污腐敗,揮霍村集體財産,損害村民利益。村民表示“村委會應積極發揮作用,給予公平,公正的待遇”。

(三)農民的角色——主體意識缺失

60%的農民認為農民能出工建設新農村,但自家拿不出錢。另有13%左右農民覺得自己會支援政府建設,執行政府政策,“幫助”政府建設新農村。然而一些文化程度比較高,或中青年人,或家庭條件比較寬裕的村民表示願意在自願且不損害自己利益的前提下,學技術的同時提高文化素質,並出工、出錢來建設新農村,這一比例佔10%左右。他們認為新農村建設不僅是出工,更是提高了能力、參與新農村建設全過程以及分享到利益。由此觀之,大部分農民只願意為新農村建設出工而非真正的“參與”。然而只有做到真正的“參與”,才能實現農民的主體地位。長久以來的農村建設活動都主要由政府主導,農民已經養成了“等、靠、要”的習慣。在調查過程中,一位甘肅村民表示“這路也是國家的,土地也是國家的,國家説怎麼建設我們就怎麼建設唄”。因此我們要注意培養農民的主體意識和參與意識。最令人擔憂的還不是某些地方官員忽略了農民的主體地位,而是農民自己都沒有把新農村建設當做自己個人、家庭和村莊的事情。

Oakley及Marsclen回顧並總結了眾多在發展項目中對“參與”的理解與闡述,最終將其歸納成以下四個方面: ①參與是人們對國家發展中的一些公眾項目的自願的貢獻,但他們不參加項目的總體設計或者不應該批評項目本身的內容。 ②對於農村發展來説,參與包括人們在決策過程中、在項目實施中、在發展項目的利益分享中,以及在對這些發展項目的評估中的介入。③參與涉及人們在既定的社會環境和背景下有計劃、有組織地爭取增加對資源及管理部門的控制和影響,這些人在過去是被排除在對資源及管理部門的控制和影響之外的。④社區參與是受益人影響發展項目的實施及項目方向的一種積極主動的過程,這種影響主要是為了改善和加強他們自己的生活條件,如收入、自立能力以及他們在其他方面追求的價值 Oakley, P and Marsden, D (1984): Approaches to Participation in Rural Development, Geneva, ILO。因此,農民參與實際上包含著更廣泛的內涵,如決策及選擇過程中的介入、承諾與貢獻、對資源的利用與控制、能力建設與自組自立、利益分享等,任何新農村建設努力若在這些方面不能得以體現,都稱不上是真正的參與,更稱不上農民是新農村建設的主體。

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