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村委會在新農村建設中的角色
中國網 | 時間: 2007-01-15  | 文章來源: 中國網

建設社會主義新農村的主體應該是農民。這既是學術界一致同意的觀點,也是中央提倡以人為本、培養新型農民的主要出發點。但是我國農村人口眾多,受教育程度與組織化程度目前還很低,因此,由村民自己選舉産生並代表其自身利益的村民委員會(以下簡稱村委會)在新農村建設中將發揮重要的作用。根據《中華人民共和國村民委員會組織法》相關條款規定,村委會是一個社會團體法人,作為農村居民的一個自我組織、自我管理、自我服務的機構存在。它是連接國家與廣大分散的農民的紐帶,位於政策傳播與執行的最前沿。

目前,對於我國廣大農村實行的村民自治制度有兩種主流觀點。一是自國家政權退縮至鄉鎮一級後,村委會在維護農村社區的穩定和發展中發揮了不可替代的作用。儘管稅費改革以後,鄉村財政能力、鄉村行政能力、公共産品提供能力削弱,但稅費改革也使汲取型體制失去了合法性和經濟基礎,鄉鎮政府必然轉向服務型政府。村幹部的事務性工作減少,幹群關係趨於緩和。從這一觀點出發,村委會將是農民利益的忠實代表,是上傳下達的重要橋梁,也是新農村建設中農民的領路人。二是村委會除了其公益性之外,它也是一群由有自身利益追求的人構成的理性組織。他們在滿足自身訴求的過程中並沒有適當的權力監督與制衡機制。目前出現了屢禁不止的“村官”貪污腐敗,雖然涉案金額不大,但往往整個村委會都牽連其中,在村民眼中是十足的大案,已經對村級集體經濟的發展造成了嚴重阻礙。從這一觀點來看,村委會在新農村建設中既不會出於“村民自治組織”的角色而偏向農民的利益,也不會出於“附屬政務執行者”的身份偏向政府,而會偏向第三重角色:村委會本身。村委會從而成為新農村建設的障礙。

村委會在新農村建設中究竟會發揮怎樣的作用?如何協調村委會在扮演三重角色的過程中的角色衝突?本研究將從村委會的管理現狀、村民在新農村建設中對村委會的定位以及村委會對自身在新農村建設中的定位三個方面,分析村委會在新農村建設中的角色偏向問題。從而為保障村委會在新農村建設中發揮積極作用提供參考意見。

一、村民及村幹部對村級管理現狀的評價

村民對於目前的村級治理是否滿意,關係到村民對村委會在新農村建設中的期待和定位是否有實現的基礎。在村級治理不夠公平公開、幹群關係較為緊張的村莊,村民會質疑村委會在新農村建設中所起到的作用。相反,在村級治理良好、幹群關係融洽的村莊,村民對村委會將有較高的期待,而這一期待也較有可能實現。在考察目前的村級治理的過程中,有必要比較村民對村委會的評價與村幹部的自我評價。

在管理民主方面,本次調查的村民問卷與村幹部問卷在4個問題上有交集:村幹部的選舉是否民主;對村委會在公共設施的提供方面是否滿意;幹群關係是否融洽;以及對“一事一議”的執行狀況是否滿意。這4個問題都採用了5分制量表,即從“很滿意/很融洽/很民主”至“很不滿意/很不融洽/很不民主”。

數據顯示,村幹部對於村級管理現狀的評價要明顯高於村民的評價。在“幹部選舉”、“幹群關係”、“一事一議”這三個方面,選擇“很民主”、“很融洽”、“很滿意”和“民主”、“融洽”、“滿意”的幹部比村民多出40%左右。對於“公共産品”,村民和村幹部都不很滿意,因為由於“集體沒有錢”,近年來提供的公共産品很少。試點村的情況相對而言要好一些。如江蘇某試點村村委會為村民提供的公共産品包括路燈、小公園、健身器材、圖書室、放映電影的大螢幕和音響、道路以及河道清理。

村民問卷中“管理民主”方面的另外5個問題進一步展示了村民對於村級治理現狀的滿意程度(即“對本屆村幹部上任後的表現是否滿意”、“村級事務管理的參與程度”、“參與村委會召開的會議是否積極”、“財務狀況是否了解”、“財務公開是否滿意”)。統計發現,累計有56.9%的村民對本屆村幹部上任後的表現選擇了“很滿意”和“滿意”。其中兩個調查地區選擇這兩項的農民百分比不足50%,另外兩個調查地區的百分比超過了60%。但是,被訪的村民中,只有3.8%的村民很好地參與了村級事務的管理,只有29.5%的村民積極地參與村委會召開的會議,只有16.3%的村民知道一些村委會的財務狀況,有36.7%的村民對於財務公開的現狀表示不滿意。所調查的村莊多數沒有廣播,也沒有以海報、黑板報等形式公開財務,只是定期請組長、村民代表查賬而已。正如某位村民在訪談時所説,“民主在這個地方還早呢”。

由此可見,村民對於村級治理的現狀的評價與村幹部的自我評價存在巨大的落差。村幹部對於村級管理現狀的相對很高的滿意度使村委會成員難以意識到管理中存在的問題與村民的不滿,也使村委會難以自發地改進管理方式與管理效果。如果村民對村級管理的評價與村幹部的自我評價的差距進一步擴大,就可能引發較為嚴重的幹群矛盾,妨礙新農村建設的順利進行。下面的兩個案例進一步説明瞭目前改進村級治理、為新農村建設消除隱患的緊迫性。

案例1:一位村民反映,上邊的政策好,可到不了下邊。比如退耕還林款、糧食直補等根本沒有落實到農民頭上,有的村幹部説抵稅或抵欠款了,但村民也不清楚到底發了多少,抵了多少。該村養羊,鄉政府去年承諾的小尾寒羊本該是每只100多元,卻以300多元的價格賣給農民,後來70%的羊都死了,農民大部分都賠了錢。另外,在該村的移民工程中,徵地不公平,引發了幹群衝突。因此有的村民反映,農民不歡迎村幹部。

案例2:某地農村小城鎮建設中,村幹部與村民之間的衝突一直存在,並激化為幾宗“命案”(因村民不願拆遷,村幹部強行帶人把村民抬出來,有老人受驚嚇過度後死亡)。該村為了村莊統一規劃而禁止農民蓋房,必須購買鎮上的商品房。也有村幹部沒能公開村小學土地拍賣款和村民集資修渠款的用途,村民意見很大。並且該村的村民代表、黨員沒有機會參與村級事務管理。另有一村村委會的辦公地被拍賣,土地留作蓋廠房,村委會搬到村小學。村委會至此名存實亡,村民只有表示無奈和不滿。另外,為解決稅費改革後村幹部經費問題,當地開始收取“一事一議”費,每個成年人20元。

這些情況的出現有多方面的原因。首先,從1987年在廣大農村正式推廣村民自治制度以來,我國形成了民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督等一整套相對系統的制度安排。但事實上,只有民主選舉聲勢浩大,民主決策、民主管理和民主監督多流於形式。按照《村委會組織法》的規定,村委會應當定期召開村務會議,重大事項由村民集體討論決定,而且要定期公開村務。但實際上,有些地方村委會很少召開會議(此次調查的4個地區村民反映村裏很少開會的比例分別為:50.4%、6.7%、45.4%和41.9%)。如前所述,即使召開會議,村民也很少能夠參加(積極參與的村民只佔29.8%)。而案例2中某村的黨員和村民代表都沒有能夠參與村級事務的管理。因此,村民們不了解村裏的財務、政務和事務,管理缺乏透明度,加之又沒有健全的財務制度和專門的財務管理人員,往往審批、撥付一人辦,會計出納一人幹。這為有的村幹部搞暗箱操作、貪污挪用公款提供了可乘之機。這種運作的偏差導致的奇怪狀況就是:在村民自治體制內,村民失去了話語權。其次,村民組織化程度很低。所調查的村莊基本上沒有農民的組織或協會。即使有(例如甘肅省某村的林果協會、洋芋協會、馬鈴薯協會、用水者協會;河北省某村的葡萄協會),也沒能在管理層面上發揮作用,一些早已名存實亡。

因此,在“村民自治組織”、“附屬政務執行組織”以及“村委會”自身這三重角色中,如果缺乏監管與制衡機制,村委會偏向的將是村委會自身。這種角色偏向將使村委會成為新農村建設中的“內患”,而不能很好地扮演村民、國家、村委會自身所期待的角色。一個佐證是,新農村建設已經開始了7個多月,而所調查的480位農民中,只有72位從村幹部處聽説了“新農村建設”,不足1/5。另有一位村幹部多次參與學習新農村建設的會議,但回來後沒有人關注,也沒有機會宣傳。

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