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新農村建設的政策分析
中國網 | 時間: 2007-01-15  | 文章來源: 中國網

一、相關背景與概念

在我國,農業相對於工業和第三産業,屬於弱質産業;農村相對於城市,面臨著經濟滯後、公共資源分配極端不平等的窘境;農民相對於市民,更是在就業、社會保障、社會保險、教育、醫療、文化生活等方面屬於弱勢群體。農業、農村和農民長期處於惡劣的政策環境之中。因此要實現城鄉統籌發展中的效率與公平問題,不僅要靠市場機制引入,而且要靠公共政策解決公平問題。這就要求針對“三農”的公共政策更多地去維護農民的利益。在這種背景下出臺了《中共中央國務院關於推進社會主義新農村建設的若干意見》,這是繼2004年和2005年之後中央再次針對“三農”問題出臺的1號文件。新農村建設的相關政策屬於公共政策範疇,體現了公共政策的本質特徵,即政府對全社會的利益進行權威性分配,重點體現在四個方面,即利益選擇、利益綜合、利益分配、利益落實,從而實現政府目標。

(一)農村公共政策的現實背景——城鄉二元結構

任何公共政策都根植于本土資源當中,我國農村公共政策面臨的現實背景是城鄉二元結構。長期以來我國城鄉之間沒有實現均衡增長和良性迴圈。在計劃經濟體制下,城鄉工農業産品不能平等交易、城鄉之間要素不能自由流動、城鄉居民權利與發展機會不平等,這些最終導致了城鄉二元結構。改革開放後,國家提出了一系列政策和措施來改變城鄉二元結構,城鄉聯繫顯著加強,尤其是農村經濟日漸活躍。但我國城鄉分割的二元結構體制並未從根本上改變,城鄉經濟一體化進程緩慢,城鄉之間、地區之間、東西之間居民的收入差別反而呈擴大之勢。相對於工業和城市,農業和農村的發展長期處在資金投入少、社會化程度低和産出效益低的狀態。由此可見,城鄉二元結構成為新農村建設的巨大障礙。

2003年中央提出“城鄉統籌”的發展戰略,2006年中央1號文件具體提出了社會主義新農村建設,指出“統籌城鄉經濟社會發展,實行工業反哺農業、城市支援農村和‘多予、少取、放活’的方針,按照‘生産發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主’的要求,協調推進農村經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設和黨的建設”。

(二)農村公共政策的概念

戴維•伊斯頓認為,公共政策是政治系統權威決定的輸出,是對全社會價值所做的權威性分配。並且公平分配社會價值是激發社會活力的最重要的途徑。中國農村公共政策是在符合中國國情的基礎上,遵循民主、法治、公平、高效、開放、文明的公共政策。目前我國農村公共政策正在從傳統向現代轉型。傳統農村公共政策受歷史原因影響,不僅封閉而且不平等,而現代農村公共政策的特徵是開放與平等。

新農村建設便是在這種體制轉型的背景下提出的,其涉及的公共政策包括經濟、政治、文化和社會等方面。概括來講,經濟方麵包括農業科技創新和轉化能力,農業現代流通體系建設,糧食生産,農田水利,耕地品質和生態建設,農業結構調整,農業産業化經營,迴圈農業,農村金融改革,農村稅費改革為主要內容的農村綜合、改革統籌等方面內容。政治方面主要指社會主義人民當家做主的圍繞民主選舉、民主管理、民主決策、民主監督的村民自治制度。文化方面指村民村風建設、鄉村文化設施建設、健康文明新風倡導等。社會方麵包括農民增收渠道、務工農民的合法權益保護、農業和農民的直接補貼政策、扶貧開發、基礎設施建設、農村義務教育、農村勞動力技能培訓、農村衛生事業、農村社會保障制度等。

(三)文獻綜述和分析方法

關於新農村有關政策的研究多數學者都側重某一方面或從某一角度進行分析,很多研究都集中在探討新農村建設的“突破口”上。有學者指出“制約城鄉統籌協調發展的最根本的制度就是戶籍制度,因此以戶籍制度改革入手,通過多米諾骨牌效應,就會順利實現整體制度變遷”。有學者認為城鄉統籌不能僅僅發展“鄉”,而要首要發展“城”,只有“抓緊把中部城市發展起來,讓農民進城,才能實現新農村建設。實際上是城市和工業化拖了農村發展的後腿。建設新農村的主戰場,起碼頭十年在城市”。也有學者認為建設社會主義新農村需要將培養新型農民、增加農民收入和加快農村社會發展作為優先領域。林毅夫認為新農村建設的主要內容是通過基礎設施、基礎教育等公共産品和公共服務的財政投入來擴大農村內需。溫鐵軍認為應該成立農村合作社,農村合作社再聯合形成聯合合作社,形成相對成規模的農村合作組織來進行鄉村建設。蔡昉則認為“解決新農村建設問題,就是要把中國變成世界上最大的消費者,這是非常重要的。農民收入的提高從現在來看有兩個源泉,一是發展生産;二是結構調整”。

關於新農村建設的重點和發展路徑各家之言都有其道理。然而無論重物質文明的擴大內需還是重精神文明的組織建設,無論先發展農村還是先發展城市,無論制度誘導型變遷還是制度強制型變遷,新農村建設的內容要廣泛而全面得多,不能片面或有選擇性地理解。然而我國的城鄉制度相互“嵌入”、相互影響。城鄉二元結構體現在農村公共産品的公共財政投入方式、社會保障、勞動就業機會和待遇、稅費體制、金融以及土地等制度當中,而這些制度相互之間發生了“嵌入”和影響。比如取消農業稅之後很多公共設施、公共服務及基層組織建設面臨的是無源之水、無米之炊,需要綜合配套改革。由此觀之,我國城鄉制度需要全面而系統的變革。因此當我們再讀《中共中央國務院關於推進社會主義新農村建設的若干意見》時會感受到《意見》的內容包括的“生産發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”五部分內容,正體現了全面、系統而綜合地建設農村的思路。縱觀5部分、32條意見,改革農村的公共政策分成3個維度,一是對以往“缺位”公共政策的補充和完善,例如國家自改革開放以後對農村公共設施和公共服務的財政投入嚴重不足;二是消除以往“越位”公共政策對農業、農村和農民權利的壁壘,例如戶籍制度、農業稅費等;三是有些公共政策在利益選擇、利益綜合、利益分配、利益落實過程中發生偏離現象,《意見》中也對此現象進行了公共政策改革。

針對中央在新農村建設中的有關政策,我們對甘肅、河北、湖南和江蘇等地的農民進行了訪問,調查發現農民特別對義務教育和取消農業稅很滿意。新農村建設的政策有很多,改革的目標和方式也有很多,本文著重對中央提出的有關公共政策進行分析。

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