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新農村建設中的理想與現實
中國網 | 時間: 2007-01-15  | 文章來源: 中國網

3村集體經濟的“空殼”與村委會籌資的困境

農村集體經濟同樣也受到了稅費改革的影響,普遍出現“空殼化”。稅費改革之後,大多數經濟不發達地區的村級財務支出完全來自於國家的轉移支付,只夠勉強維持村委會的正常運轉。而由於歷史和體制原因,村級負債相當普遍(數據見前面部分,2006年村級負債接近2300億元)。很多村委會為了償還債務,不僅賣掉了村裏的集體資産,村幹部工資也被當成了還債的替代。在本研究某地區的兩個調查村中,為了償還村級債務,村幹部工資經常被扣發,一個村的村支書已經6年沒有領到工資,另一個村的村幹部年平均工資不足800元。村集體經濟的緊張也導致了農村公共産品供給的危機,多數村委會近幾年在公共産品的提供上一片空白。在村集體經濟“空殼化”或負債的情況下,村委會在新農村建設的資金投入上更顯得力不從心。

稅費改革不僅截斷了村委會的主要收入來源,村幹部在社區中的權威也受到了削弱。稅費改革之後,為了防止村幹部亂收費,穩定農村社會政治環境,國家出臺了一系列的政策條文來保護農民的權益,限制村幹部權力。村裏的公共建設需要由“一事一議”會做出表決,在資金的籌措上也不能對農民進行強行攤派。但由於公共物品本身具有外部性特徵,加上有的農民的“搭便車”心理,使得村委會向農民籌資困難重重。“有吃有喝不靠你,不偷不搶不怕你,收糧收錢不給你,有了問題還找你,解決不了就罵你!”有村幹部這樣形容目前村委會的尷尬處境。由此可見,村委會在新農村建設中的籌資能力極為虛弱。

4農民在新農村建設的資金投入上能力有限、意願不高

儘管中央和學術界都在強調農民是新農村建設的主體,政府充當的是引導角色,但當前的現實是農民缺少新農村建設的主體意識,對政府存在嚴重的“等”、“靠”心理。這種依靠心態同時也體現農民對新農村建設的投入意願上。

研究發現,八成以上農民均認為新農村應該靠政府,七成以上農民均不願或不能出錢建設新農村。調查顯示,在“新農村建設主要靠誰”這一問題的回答中,70.2%的農民都認為新農村建設主要靠政府,認為靠村兩委的佔9.2%,而認為靠農民自己的只佔14.4%。同樣,在“新農村建設應該如何投入”問題的回答中,有69.6%的農民認為政府應該完全負責新農村建設的資金投入(“完全由政府出錢”與“政府出錢、農民出工”兩項比例相加)。農民在新農村建設中願意出錢的比例僅為27.5%,其中認為完全由農民自己出錢建設的為1.5%,政府和農民共同出錢建設的為26.0%。多數(57.7%)農民只願意以政府出錢、農民出工的形式參與新農村建設。由此可見,絕大多數農民指望政府來出資建設自己的家鄉,自己只願意以出工的形式進行參與。農民在新農村建設中之所以出資意願不高,除對政府的依靠心態之外,另一個重要原因則是受自身經濟條件所限。在能力制約加意願不足的雙重阻力下,基層幹部通過農民渠道籌集資金的希望渺茫。

通過上述分析可以得出,資金投入問題是制約新農村建設的“瓶頸”,多元融資渠道存在層層障礙。當前,中央財政供給不足,基層政府提供相應配套資金的能力虛弱,村集體經濟空殼化,農民的投入意願及能力不高。除此之外,由於多種因素的影響,金融機構很難為新農村建設提供必要的資金支援,而通過其他引資途徑能獲得的資金也只是“星星點點”。

但即便資金籌措困難、債務負擔壓身,新農村建設也不能不開展,不僅上級下達了指標和要求,農民也在等待著政府的行動。而要滿足農民增收、基礎設施建設、教育及醫療條件改善等方面的迫切要求,不是任務艱巨、難以短期見效,便是需要巨大的資金投入。在新農村建設的美好願望與現實壓力的矛盾與衝突下,基層幹部在行動上不得不選擇從“花錢少、見效快”的村容村貌整治上做文章。

(二)我國幹部考核評價體系的弊端進一步催生新農村建設的“形象工程”幹部考核評價體系是幹部工作的基本導向,考核制度直接影響著幹部的政績觀。我國當前很多地方還沿用計劃經濟時代的幹部考核評價體系。各級政府為實現一定的社會經濟發展目標,往往對下級政府下達各項細化的量化經濟與社會發展指標,並建立起相應的量化政績考核體系,用以考評各級政府及主要領導人的政績,並作為獎懲依據。這種以量化分析折算出來的分數作為評價標準的政績考核體系給幹部帶來了很大壓力。在有限的任職期間,基層幹部往往會花費更多的人力、物力、財力來迎合考核要求與政績的需要,不顧地區實際和經濟規律搞短期行為,搞“面子工程”、“政績工程”。

新農村建設的開展狀況同樣是各級政府考核幹部的一個重要指標。在應付上級檢查和達標闖關的逼迫下,也在通過新農村建設來實現職位升遷這一目標和利益的驅動下,“形象工程”和“顯績工程”成為很多基層幹部的必然選擇。

五、結論

通過對比和分析農民和基層幹部對新農村建設的認知、農民的迫切需求以及當前的新農村建設實踐出現的趨勢,本研究得出以下結論。

(1)農民與基層幹部是新農村建設的兩個重要角色,但二者在新農村建設中的心態並不完全相同。多數農民對新農村建設預期較高並持樂觀態度,但農民在對中央提出的新農村建設表示歡迎的同時,卻對其在農村真正的執行效果與政策持續性表示出了不同程度的擔憂。面對新農村建設帶來的挑戰,基層幹部感受到的壓力勝於動力。

(2)從理性與理想的角度出發,基層幹部與農民對新農村建設優先序的認知基本類似。無論是基層幹部還是農民,都認為新農村建設應該從“生産發展”與“生活寬裕”入手,優先發展農村經濟,提高農民的生活水準,解決農民最緊迫的需求。“村容整潔”等其他三個方面受到的關注程度非常低,農村的民主政治、文化風氣與環境改善均被認為是農村物質基礎提高到一定程度後的更高需求。

(3)當前農民的迫切需求集中體現為增加收入、與農民生産生活緊密相關的道路和灌溉水等基礎設施的改善以及教育、醫療、養老和就業等問題的解決。此外,農民對政府在資金方面提供支援的需求也十分強烈(包括信貸資金與糧食補貼)。

(4)新農村建設剛剛開局,很多地方的新農村建設卻已經走入了誤區。大量的公共資源被配置到原本經濟基礎就相對較好的試點村,這種“嫌貧愛富”的選擇標準在一定程度上缺少社會公平性,也會導致新的“馬太效應”。很多新農村建設實踐也出現了“本末倒置”,大搞村容村貌的整治卻忽略農民的現實需求,使得新農村建設活動變成了基層幹部達標競賽的政績工程和形象工程。新農村建設中出現的這種錯誤傾向不僅違背了農民意願,還會打消農民參與新農村建設的熱情與積極性。同樣,基層幹部的行為選擇與其理性認知之間也出現了錯位與抵觸。

(5)導致新農村建設理想與現實錯位的表面原因看似基層幹部政策執行上的失誤,其根源卻在於新農村建設資金投入上的困境和我國幹部考核體制上存在的弊端。一方面,國家財政支農資金遠遠不能滿足新農村建設龐大的資金需求,基層政府提供相應配套資金的能力虛弱,村集體經濟空殼化,農民的投入意願及能力不高,而其他融資渠道能籌集的資金也非常有限。另一方面,以量化為考核標準的幹部考核體系與幹部任用制度進一步促成了基層幹部的短期行為。在資金不足與達標考核的雙重壓力下,從“村容整潔”入手做形式主義的表面文章,成為基層幹部理想與現實博弈的必然結果。

六、建議

要保證新農村建設方向的正確性,杜絕新農村建設中的短期行為與形式主義,應該著重注意以下方面。

(1)中央財政應該進一步加大支農投入的比重。當前中央財政對新農村建設的投入力度雖有所加大,但與城市建設的投入差距很大,也遠遠不能滿足農村巨大的需求。中央需要進一步調整財政支農資金在國民收入分配中的結構,從最大限度上滿足新農村建設的資金需求。

(2)切實加強對基層政府機構的改革力度。縣、鄉一級機構龐大、人員過剩是導致基層政府財政緊張的主要原因。因此,只有減少機構冗余人員的配置,才能從一定程度上緩解基層政府的財政壓力,從而有條件為新農村建設提供相應的配套資金。

(3)加快解決基層的債務問題。基層幹部在債務負擔沉重的情況下,不僅影響到其對新農村建設的投入能力和積極性,也有可能導致中央財政的專項支農資金被截留與挪用。要保證基層幹部在新農村建設中發揮正確的引導作用,解決基層債務問題刻不容緩。

(4)轉變政府角色,改革幹部政績考核體系。目前來看,大多數地方的新農村建設都是由基層政府包辦,農民只是被動參與。進行新農村建設,必須轉變政府角色,由新農村建設的主導者變為新農村建設的服務者與引導者。此外,我國幹部考核體系存在的弊端是基層幹部在新農村建設中大搞形象工程的主要誘因。進行新農村建設,還應該適應新形勢,完善我國的幹部考核與任用制度。

(5)加強對農民的正確宣傳與引導。針對農民對新農村建設的主體性意識不強、出資意願不高的現狀,應該對農民進行廣泛的動員與宣傳,切實增強農民在新農村建設中的擁有感和主體意識。

 

 本文摘自《農民視角的新農村建設》由中國網獨家發佈,其他媒體不得以任何形式擅自轉載,否則將負法律責任。

 

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