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新農村建設中的理想與現實
中國網 | 時間: 2007-01-15  | 文章來源: 中國網

三、基層幹部在新農村建設中的現實舉措

有學者對目前的新農村建設進展進行了一個總結,即:總體上還處於宣傳、動員和培訓階段;全國各地的進展步伐並不統一,少數省市在前兩年就已經開始類似新農村建設的試點工作,多數省市剛剛啟動或處於調研和規劃階段;很多地方都設立了新農村建設領導小組和辦公室,大多數都是由政府的主要負責人挂帥;多數省市都加大了資金投入;積極開展試點,探索新農村建設模式。然而,新農村建設才剛剛起步,各地的實踐中就已經出現走入歧途、與農民需求相偏離的趨向。

(一)試點村選擇出現“嫌貧愛富”

當前很多地方都把經濟基礎好或社會資源豐富作為試點村選擇的標準,因為容易出成果、出形象,那些“沒有産業”、“沒路子”的村(尤其是扶貧村)則被排除在了試點村的選擇範圍之外。本研究的8個調查村中有2個試點村。研究發現,試點村無論是在農業基礎條件、經濟基礎,還是村莊環境基礎等方面,均超過了非試點村。首先,試點村有更好的經濟基礎。試點村中農民家庭完全脫離了農業生産的比例為8.3%,而非試點村僅為1.9%,農民家庭中有1人從事農業生産的比例(25.0%)同樣高於非試點村(20.0%),相反,非試點村2~4人從事農業生産的比例均高於試點村。由此看出,試點村農民從事農業生産的家庭人數少於非試點村,有更多的農民從事非農業。在農業生産比較利益較低的情況下,有非農業收入的農戶家庭經濟狀況一般好于純農業戶。其次,試點村有更好的農業基礎條件。調查發現,試點村農戶家庭糧食生産狀況好于非試點村。非試點村有19.7%的農戶糧食生産不能滿足家庭需求(試點村為4.2%)。試點村有25.8%的農戶糧食生産除了家庭需求外還有大量節余,非試點村只有8.9%。由此看出,試點村平均糧食産量高於非試點村,説明試點村的農業基礎更良好。另外,試點村有更好的村莊環境。在影響本村村容村貌因素的選擇上,非試點村每一因素的選擇比例均明顯高於非試點村。以下為非試點村與試點村每一因素對比(非試點村:試點村):垃圾亂扔亂倒(72.7%>56.7%)、房屋規劃淩亂(57.1%>51.7%)、街道與道路狀況差(50.1%>33.3%)、廁所衛生條件差(14.5%>3.3%)、村落綠化美化差(35.7%>18.3%)等。這説明試點村在村容容貌方面的狀況明顯好于非試點村。

除數據説明之外,本研究的社區概況調查資料也顯示,試點村各方面基礎均相對較好。以其中一個試點村為例:某村為縣新農村建設試點,道路、水利、電力、通訊等基礎設施建設比較完善。村莊通往鄉鎮、縣城的道路是柏油路,交通便利;村內的4條主要街道鋪有水泥路面,道路兩旁都安裝了路燈。全村的所有農戶家中都已通電通自來水,村內的水利設施可以使大部分農田得到灌溉。村內住宅區綠化程度較高,村子中心建有小公園以方便村民的休閒活動,2006年村委會又對河道進行了清理。村內有多處垃圾指定堆放點,杜絕了垃圾亂扔亂倒的現象。在村民的閒暇時間和活動方面,村中的小公園裏安置了健身活動器材以及放映露天電影的大螢幕和音響供村民活動和娛樂;村委會旁邊有圖書室供村民借閱圖書。

調查還發現,很多被選中的試點村要麼基礎良好,要麼是某高級幹部的家鄉或關係村。政府把有限的資源都投入到了少數原本就相對富裕的村莊,結果只會導致富村更富,窮村更窮。

(二)新農村建設實踐出現“本末倒置”

從前面的分析可以看出,無論是農民還是基層幹部,在認知上都認為“生産發展”與“生活寬裕”應該是優先發展的重點,農民的現實需求也主要集中于這兩方面。然而,新農村建設本應該按照農民需求,以加強經濟基礎為重心,但很多地方的新農村建設卻本末倒置,在被農民與基層幹部均認為次要的“村容整潔”上大做華而不實的表面文章。

就目前的文獻資料和媒體報道來看,江西贛州、韓村河、南街村、華西村等被地方政府和媒體推為新農村建設的“模版”,而各地政府所進行的新農村建設一般都是從“三清三改”(清淤泥、清垃圾、清路障;改水、改路、改廁)、房屋規劃、美化、綠化以及硬化路面等能迅速改變村莊外觀的措施入手。據新華網報道,廁所貼瓷磚、門前建噴泉、貸款建洋房、扛著鋤頭進電梯……這些看似誇張的現象,卻成為一些地方在建設社會主義新農村中追逐的樣板。隨著各地新農村建設帷幕的逐漸拉開,被媒體披露的反面教材越來越多。在許多地方的試點村建設活動中發現了類似的傾向:

案例4:某鄉確定了兩個試點村。試點村統一開展“三清工程”,即清理莊臺、河塘、田園,還要求農民各家各戶搞好門前“六包”(主要涉及環境衛生方面)。

案例5:某試點村正在準備把零散的自然村拆掉,集中成排,統一規劃,統一模式。為了保持環境衛生,還禁止農民燒秸稈,必須使用煤氣。購買一罐煤氣需要花80多塊錢,農民紛紛抱怨用不起。

案例6:某試點村正在進行農民集中區規劃,開展“小城鎮建設”和以“清潔家園、清潔田園、清潔水源”為主要內容的村容村貌整治活動。該村停止了宅基地審批,在鎮上興建了“陽光小區”以實現“小城鎮”目標,引起了農民的很大不滿。

由此看出,儘管2006年中央“1號文件”已經明確指出,新農村必須堅持以發展農村經濟為中心。必須堅持以人為本,著力解決農民生産生活中最迫切的實際問題,切實讓農民得到實惠。在推進新農村建設工作中,要注重實效,不搞形式主義;要量力而行,不盲目攀比;要民主商議,不強迫命令;要突出特色,不強求一律;要引導扶持,不包辦代替。然而,很多基層政府在實際操作中還是以容易顯績、偏離農民實際需求的村容村貌等方面的改善為入手點。最終使新農村建設由人們理想中的“民心工程”、“受益工程”,變成了基層幹部用“新農村”包裝的“政績工程”,其結果是“冷了群眾的心,傷了國家的財”。

四、新農村建設實踐出現偏離的原因解析

上文的分析表明,很多基層幹部儘管在理性認知上瞄準了農民的迫切需求,而在實際行動中卻出現了偏離,最終使有的新農村建設變成了勞民傷財的“形象工程”。那麼,導致新農村建設實踐出現偏離的原因是什麼?本文認為,在影響基層幹部新農村建設行動選擇的眾多因素中,資金投入上的困境以及我國幹部考核體制存在的弊端,是導致基層幹部在行動選擇上出現錯位的主要原因。

(一)新農村建設資金投入上的困境嚴重限制了基層幹部的行動選擇

資金投入上的困境是基層幹部建設新農村的首要障礙。以下主要從中央財政支農現狀、縣鄉政府投入能力、村集體籌資能力、農民的出資能力及意願等幾個方面來對當前的資金問題進行分析。

1中央財政支農資金雖有增長卻遠遠不足

近年來,中央財政支農資金一直呈現增長態勢。2003~2004年,中央財政用於“三農”的投入(包括支農投入和農村社會事業發展方面的投入)分別為2144億元和2626億元,比上年增長12.7%和22.5%。2005年中央財政年初預算安排用於“三農”的支出2861億元,比2004年實際執行數增長16.9%。2006年,中央“1號文件”提出要通過“多予、少取、放活”的方針來促進農村發展,而今年中央財政用於“三農”的支出也高達3397億元,比去年增加422億元,增長14.2%。從2006年開始到未來很長一段時間裏,還將繼續加大對農業和農村的投入。

然而,農村的教育、醫療、道路、飲水等社會事業的發展和基礎設施等公共産品的提供需要龐大的資金投入。儘管中央財政投入在不斷增加,但財政支農的能力有限。相對於農村人口的比例和新農村建設的巨大需求來説,國家財政在新農村建設的資金投入上仍然遠遠不足。

2稅費改革後的基層政府財政捉襟見肘、難以為繼

本研究的調查地點大多數都是以農業為基礎的地區(如湖南、甘肅、河北、江蘇的蘇北),稅費改革之前,農業相關稅費是基層政府財政收入的主要來源。而稅費改革的實施,在減輕農民負擔、緩解幹群關係的同時,卻導致了縣鄉財政的拮據或赤字。目前,我國很多地區(尤其是中西部地區)的縣鄉財政依靠中央財政的轉移支付不僅難以維持自身運轉,還債臺高築、負債纍纍。相關資料顯示,中國鄉鎮政府的財政債務每年以200多億元的速度遞增,估計2006年的鄉鎮基層債務額超過5000億元;其中鄉鎮一級凈負債超過2300億元,村級預計達2500億元。如果考慮到縣級財政和鄉鎮財政的比例,那麼縣以下(含縣)的基層債務總額超過8000億元。

案例7:某鎮鎮長説:“我們鎮進行新農村建設最大的困難就是缺少資金。目前鎮財政非常緊張,每年能收上的各種稅費很少,而縣裏撥下的轉移支付也不夠支付人員工資和各種支出。現在上面每月撥給鎮裏的轉移支付是6萬元,每月分兩次撥付,而每次撥的錢一個星期就沒有了。由於機構龐大,支付人員工資加上各種開支,鎮裏欠下了幾百萬的債。不過,我們鎮的債務負擔比起這個縣的其他鄉鎮來説,已經是很少的了。全縣只有一個沒有欠債的鄉,最多的鄉鎮欠債高達上千萬。”

在縣鄉財政捉襟見肘甚至債臺高築的情況下,其財政支農的能力就顯得有名無實,或極其虛弱。很多基層政府不僅很難提供中央和省級財政撥付時相應的配套資金,還有可能對上級的專項支農資金進行截留和挪用。

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