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國有企業競爭力報告(二)
中國網 | 時間: 2006-12-18  | 文章來源: 中國網

二、中國國有企業發展中面臨的問題

(一)國有企業産權制度與國有資産管理體制改革問題

首先,國有企業股份制改革和現代企業制度建設工作還有待進一步推進,在多數國有企業還沒有建立起規範的公司治理機制。

雖然國有企業股份制改革取得了巨大的緊張,但是對國有企業進行股份制改造的範圍還不夠廣泛,很多企業建立現代企業制度還流於形式,還沒有真正建立規範的治理結構。尤其是大型、特大型國有企業産權改造的力度還不夠大。中央企業股權結構單一問題十分突出。從母公司層面看,95%以上的中央企業是按照《中華人民共和國全民所有制工業企業法》註冊登記的國有獨資企業,大部分企業還沒有建立起規範的公司法人治理結構;從子企業層面看,實現投資主體多元化的股份制企業約50%左右,但多為國有股權。政企不分、政資不分的現象仍較普遍,企業改革還不到位,激勵與約束機制不健全。法人治理結構是現代公司制的核心,建立現代企業制度要求必須建立規範的法人治理結構。而現在無論是國有上市公司,還是大型國有企業集團,公司治理機制都不規範。如何加強規範上市公司的治理機制,推進各個國有企業(包括國有獨資企業)中的董事會建設,使未來深化國有企業改革的重要任務。

其次,國有資産管理基本法律體系還有待建立和完善。

雖然早在20世紀90年代中期,根據我國國有資産與國有企業改革的情況,全國人大有關部門就已經著手進行了國有資産法草案的起草工作,而且國資委成立以來,出臺了一系列關於國有資産監督管理的法規和管理辦法,包括《企業國有資産監督管理暫行條例》、《中央企業負責人經營業績考核暫行辦法》、《企業國有産權無償劃轉管理暫行辦法》、《企業國有資産評估管理暫行辦法》、《企業國有産權向管理層轉讓暫行規定》、《國務院國資委關於國有控股上市公司股權分置改革的指導意見》等,對國有企業改革與發展起到了重要的推動作用。迄今為止,由於種種原因國有資産法並未出臺。有關國有資産的界定和分類,國有資本金的預算制度,中央和地方政府如何分級代表國有資産行使所有權職權,國有資本産權交易和處置,針對特殊性質的國有企業的單獨管理,等等,這些國有資産的重大問題還都缺少具體針對性的立法。在全國人大中,並沒有設立針對國有資産管理的專業委員會行使負責國有資産管理立法和對國務院國有資産管理委員會的監督和指導等職能。

第三,國有企業戰略性重組推進緩慢,國資委直接管理的國有企業數量太多,“分層運營”國有資産管理模式還沒有建立起來。

從理論上講,國有資産的真正所有者(最終所有者),即全國人民,難以直接有效發揮所有者的功能,是一個“消極”的所有者。因此,政府作為國有資産的産權代表管理國有資産就成為世界各國的通行做法。但是,政府作為國有資産所有權代表,如果直接實施對國有資産的控制,往往就會形成政企不分的難題,造成國有企業運作的低效率。為了解決這個難題,國外市場經濟國家管理國有資産的基本經驗是,建立一個“國有資産管理委員會——國有資産經營公司——具體國有企業”三層運營體系。其中,國有資産管理委員會與國有資産經營公司之間是作為國有資産所有者代表的政府機構與國有資産經營機構的關係,具體體現為國有資産授權與被授權關係;而資産經營公司和生産經營企業之間是投資和被投資或者是國有資産使用權的出讓和受讓人關係。這種“分層運營”的體系在保證國有資産監督管理委員會代表國家真正履行國有資産出資人職能的前提下,不直接干涉國有企業的具體經營活動,為提高國有企業的運作效率奠定了制度基礎。但是,從我國情況看,由於國有企業戰略性重組推進緩慢,到2005年9月,中央國資委作為統一的所有者代表還直接管理169家國有企業,雖然這些企業大多數都有自己的子公司,但169家中屬於真正意義的跨行業的資産經營公司很少,國有資産經營公司的跨行業投資特性,意味著國有資産經營公司不同於以前的行政翻牌的行業性公司。上述三層運營體系的國有資産管理模式還未建立起來。由於中間層次的國有資産經營公司的缺乏,一方面使得國有資産監督委員會很難擺脫“婆婆加老闆”的角色定位,另一方面169家國有企業直接隸屬於國資委這一個所有者,相對於非國有企業而言也有悖于市場公平競爭的基本原則。

第四,各個國有企業的具體使命和具有國有資産的類型,以及國有企業所處行業對國家的戰略意義還沒有一一明確,國有資産“分類監管”的前提還不具備。

所謂“分類監管”就是針對國有資産的類型和目標進行分類,採用不同的法律和管理制度。從“分類監管”體系具體設計要求而言,應該在對國有資産經營性和非經營性大分類基礎上,將經營性國有資産分為服務於社會目標和經濟效率目標兩類企業,全國人大應該針對這兩類國有企業分別立法,國有資産監督管理委員也應該分設兩個部門、在組織機構上分別管理。(1)服務於社會目標的國有企業,主要集中于國家安全領域、公共品領域、自然壟斷領域和國民經濟支柱、主導産業領域,其社會目標居於優先地位,盈利目標處於次要地位,根據其各自特點單獨立法(即所謂公法),由國務院國有資産管理委員設專門部門統一管理,具體運營可能更多的是採用“國有資産管理委員會(具體專門部門)——授權經營的企業集團”兩層運營體系。(2)服務於經濟效率目標的國有企業,主要集中于競爭性領域,如一般工商業領域,其盈利目標和資産安全居首要地位,主要以股權多元化的公司制形式存在,應按照現代公司制企業要求去運作,我國現有的絕大多數國有企業將改為這類公司制企業。這類企業一般要遵循《公司法》等私法。國有資産管理委員會設專門部門(如競爭領域部)行使所有者職權,這類企業的多數可通過“國有資産管理委員會——國有控股公司——具體國有企業”三層運營體系進行管理。應該説明的是,這兩類企業的分類應該是動態的,服務社會目標的企業會由於環境變化而逐漸轉為競爭領域中,成為服務經濟效率目標。而且,在未來國家不應該在競爭領域中設立新的國有企業,只能根據社會需要建立服務於社會目標的國有企業。從我國的現階段狀況看,我國國有資産分三大類:一是資源性資産;二是行政事業單位佔用的國有資産;三是經營性國有資産,這部分國有資産基本分佈在企業,由企業佔有與使用。但現在沒有根據國有資産的性質來分類監管,對於各種類型的國有企業和國有資産,有一律強調利潤回報和國有資産保值增值的傾向,這不僅使得不同類型企業之間的業績考核有失公平,而且激勵一些企業利用國家壟斷性資源與民爭利、擠壓消費者剩餘,還有一些企業和事業單位利用非經營性國有資産在市場上為本單位謀利益。

(二)國有經濟佈局調整與結構優化問題

總體上看,自從1997年我國認識到現有的國有資本無法支撐龐大的國有經濟盤子、提出要對國有經濟進行戰略性重組以來,國有經濟佈局調整與結構優化工作取得了巨大進展。總體上國有企業數量在不斷減少,劣勢企業逐步退出市場,而國有資本開始向關係國家安全和國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域集中、向具有競爭優勢的行業和未來可能形成主導産業的領域集中、向具有較強國際競爭力的大公司大企業集團集中、向國有企業的主業集中,國有資本的品質不斷提高。但是,國有經濟戰略性重組的基本任務並沒有實現,在國有經濟佈局調整和結構優化方面還存在許多問題。

第一,國有經濟佈局的現狀還不理想,這表現在行業分佈面過寬,企業內部資源配置不合理,缺乏具有國際競爭力的大公司大企業集團,企業歷史遺留問題較多、負擔過重等等方面。

從行業分佈看,目前,中央三級以上企業在國民經濟20個門類中都有分佈。在國民經濟95個大類行業中,中央三級以上企業涉足86個行業,行業分佈面為90.5%。中央企業在市場化程度高、競爭激烈的行業或領域分佈的企業數量過多。從企業內部資源配置看,國有企業主業趨同,業務交叉重疊;企業層級多,管理鏈條長;部分企業涉足領域過多,業務範圍過寬,主業不突出。重復分散、重復建設、重復投資、同業過度競爭的現象比較普遍。從企業規模看,企業總體規模相對偏小,部分重點行業如機械裝備、電子等缺少行業排頭兵企業,還沒有具有國家競爭力的大型國有企業集團。從企業負擔看,企業辦社會職能、廠辦大集體等歷史遺留問題的解決尚需要一個較長的過程。部分企業關閉破産任務艱巨,人員多、包袱重、長期虧損、資不抵債,削弱了企業參與市場競爭的活力,嚴重制約了企業整體素質和經濟效益的提高,加大了國有經濟佈局與結構調整的難度。

第二,由於體制和制度方面的原因,即使在競爭性行業中還存在大量的市場進入壁壘和退出障礙,這總體上影響了生産要素的市場流動,不僅阻礙了非國有企業的發展,而且不利於劣勢企業的退出和國有企業的戰略性重組。

從市場進入方面看,體制方面的市場進入壁壘表型為所有制歧視的進入壁壘、地方保護的進入壁壘、行政性準入管制壁壘和部門行政性壟斷的壁壘。王夢奎主編:《改革攻堅30題》,中國發展出版社,2003,第95~98頁。雖然2005年2月24日國務院發佈《國務院關於鼓勵支援和引導個體私營等非公有制經濟發展的若干意見》,首次明確提出允許非公經濟進入電力、電信、石油等行業和領域,但現實中由於投資管理體制、項目審批制度、地方保護和大型行業性壟斷國有企業行政威懾力等各方面的原因,在很多領域非國有企業進入依然是壁壘重重。從市場退出障礙看,由於國有企業的退出援助機制的不健全、歷史包袱沉重、公司治理結構不完善和不願放棄在某些領域具有的行政壟斷資源等原因,國有企業在競爭性領域的合理退出依然困難重重。結果是雖然經過若干年的國有經濟戰略性重組,總體上國有企業開始向戰略性行業和關鍵領域集中,但在一般競爭性行業中還有相當數量的國有企業。例如從中央國資委直屬的國有企業看,在紡織業、服裝及其他纖維製品製造業、化學原料及化學製品製造業(2家)、醫藥製造業、普通機械製造業、電氣機械及器材製造業、電子及通信設備製造業、土木工程建築業等各個一般性競爭領域中,還存在80多家企業,佔中央國資委直屬企業總數的將近一半。

第三,壟斷性行業的改革雖然取得了一定成效,但問題依然十分突出,壟斷性行業是否以及如何推進國有經濟的戰略性重組的問題一直懸而未決。

壟斷性行業是我國國有經濟最集中的領域,而且這種集中趨勢還在不斷加強。可以認為,壟斷性行業的改革問題已經成為國有企業改革的核心問題。雖然國有企業集中的壟斷性行業大多是具有一定的自然壟斷性的行業,如電力、鐵路、郵電、民航、電信、郵政、天然氣等,但我國壟斷性行業改革所有解決的問題主要是由於行政體制和行政權力造成的壟斷。現代資訊技術發展已經在很大程度上使這些行業的競爭在技術上成為可能,經濟理論的發展也大大弱化了通過管制來維持壟斷的理由。但是,長期的體制原因,這些壟斷行業中的國有企業努力使自己的超額壟斷利益合法化。雖然自20世紀90年代中期以來,電信、電力和民航等行業嘗試政企分離、政資分開、業務分拆等方面的改革,取得了一定的成效,但現在問題依然嚴重。一是壟斷産業改革的廣度和深度不夠。在廣度上,壟斷産業改革主要集中在電信、電力和民航等産業,而鐵路、供水、供氣及其他專營産業的改革相對滯後。在深度上,競爭機制的引入主要停留在“分拆”原壟斷企業,形成規範的市場準入制度的層面;二是監管體制改革滯後,政府職能亟待調整和轉變,壟斷産業改革的深層次體制矛盾依然存在;三是立法滯後,《反壟斷法》千呼萬喚一直沒有出臺,難以約束市場上各類主體的行為;四是壟斷行業的大型企業改革步伐滯後,一方面很多領域一直對國內民營企業沒有開放,另一方面大型壟斷行業的國有企業一直在建立和完善現代公司治理結構;五是壟斷性行業中的企業提供産品或服務的經營性和公益性的矛盾未能有效解決,政企合一體制下企業盈利目標和政府公共服務目標在壟斷性行業企業中被混在一起,使得國有資産監管部門難以有效監管。這些問題的存在不僅影響到這些行業本身的改革,還使得人們對國有企業整體改革的成績的認識産生分歧。2004年,中央所屬國有企業獲得良好的業績——超過4500億元的利潤,但由於其中2/3來自於石油、電信等壟斷性行業的7個特大企業,而這些特大企業的壟斷地位主要不是在市場競爭中自然形成的,在很大程度上是由政府通過限制準入以及其他各種保護性措施(如通過手機的雙向收費剝奪消費者剩餘)而賦予的,因此有的學者認為,與其説4500億元的利潤是中央所屬國有企業的“成績”,還不如説這是中央所屬國有企業固有體制問題的反映。平新喬:《政府應當追求人民福利總和的極大化,而不再是國有經濟或國有企業利潤的極大化》,BUSINESS.SOHU.COM,2005年1月18日。從理論上説,市場經濟條件下政府的功能就是利用稅收更好地為全體人民服務,而不應通過各種措施保證國有企業的壟斷性利潤。政府應該將經營性國有資産更多地轉化為公共服務資産,更好地實現為全體人民服務的目標。而且隨著壟斷行業的企業規模的不斷擴大,經營性國有資産日益龐大,這些企業將形成具有強大討價還價能力的利益集團,政府監管難度會日益增大。不僅如此,在政府的保護下,國有企業通過壟斷獲得鉅額利潤,其中一些國有企業還被拿到國外上市,由國際資本分享國家壟斷利潤,這顯然是非常值得認真研究的問題。

第四,多層次的、規範的産權交易市場還有待建立和完善。

國有經濟佈局調整和結構優化需要借助市場機制來實現。建立和形成多層次的産權交易平臺,發展並規範各類産權交易形式,為各類企業産權流動提供多種可供選擇的工具和渠道,是國有企業戰略性重組、企業産權“流轉順暢”應有的外部條件。但是,與成熟市場經濟國家相比,中國還未建立起多層次、規範的産權交易市場。另外,由於國有經濟佈局和結構的調整,國有企業産權改革的推進,涉及的利益關係十分複雜,而且影響深遠,需要確立合理的規則,依法推進。但是,現在有關部門出臺的《關於規範國有企業改制工作的意見》、《企業國有産權轉讓管理暫行辦法》等法規和條例,法律級次較低,約束力不強,還缺少以《國有資産法》和《産權交易法》為核心的一整套法律法規體系。只有在國有産權的進場交易、資訊披露、資産評估、進場交易、公開競價、市場監管等幾個關鍵環節強化法律約束,才能規範國有資産流動,防止國有資産流失,使得國有産權合理規範有效流動。

第五,在國有經濟戰略性重組中,對於那些是關係到國家安全和國民經濟命脈的行業和關鍵領域,還缺少嚴格的明確的界定。

這具體到處於不同行業的國有企業,需要明確其所擔負的具體使命是一般性的國有資産保值增值,還是有具體的某個或某些國家目標。實際上,沒有企業使命的明確,也就沒有企業的發展戰略。在國有經濟佈局調整和結構優化中,需要明確每個國有企業存在和設立的目的,使每個國有企業知道自己在整個國有經濟發展中的使命,知道自己存在的意義。

(三)國有企業自主創新能力的提高與核心競爭力的培育問題

近些年來,圍繞著加快培育發展擁有自主智慧財産權、主業突出、核心競爭力強的大企業集團,我國國有大中型企業自主創新工作取得了明顯的進展,國有大中型企業的自主創新能力不斷提高,企業正在逐步成為創新主體,這具體表現在以下幾個方面:一是國有大中型企業越來越重視技術開發機構的建設,科研活動經費和人力的投入力度不斷加大;二是國有大中型企業新産品銷售收入不斷增加,每年都獲得相當數量的發明專利;三是政府職能進一步轉變,企業的創新主體地位逐漸體現,服務創新的社會仲介機構發展迅速,産學研合作機制不斷完善;四是出現了一些企業自主技術創新能力強、在國際市場上顯示出較強的核心競爭力的國有企業。

國有大中型企業自主創新工作雖然取得了一定的成效,但是,與國外企業相比,還有很大差距,真正具有核心競爭力數量還較少。國有大中型企業自主創新工作存在的主要問題包括以下四個方面。

首先,國有大中型企業自主創新的意識還不強,動力機制還不完善,與發達國家企業相比,企業科技投入還有較大差距。

一方面,由於國有大中型企業改革相對滯後,一些行業中國有大型企業長期具有壟斷地位,不用技術創新就可以具有很好的經濟效益,因而缺乏來自於競爭壓力的創新動力;另一方面,國有大中型企業的現代公司治理結構還有待建立和完善,企業家的長期化行為還缺乏有效激勵,企業家的創新意願和創新動力明顯不足。這在很大程度影響了我國大中型企業科研開發的投入。雖然,近幾年我國大中型國有企業科研開發投入佔銷售收入比重總體上提高到2%左右,但根據國際經驗,如果該比重為1%,企業就難以在競爭中生存,當該比重為2%時,企業可勉強在競爭中維持,只有該比重超過5%,企業才有真正競爭力。因此從競爭角度説,總體上我國國有大中型企業科研投入仍很低,僅處於勉強維持階段。

其次,國有大中型企業總體上技術水準較低,技術創新效率還有待提高。

2002年和2003年,國有大中型工業企業共開展科技活動分別是97360項和30055項,獲得發明專利分別是1840項和1715項,而同期外商投資大中型工業企業開展了7332項和8375項科技活動,卻獲得了發明專利1118項和2031項。2003年,4278家國有大中型工業企業共有21.6萬科學家和工程師,投入257.3億元科技活動經費,當年新産品銷售收入1555.8億元,而2003年2995家外商投資企業共有6.5萬科學家和工程師,投入了258.6億元科技活動經費,卻獲得了4227.7億元的新産品銷售收入。2002年和2003年,外商投資大型工業企業新産品銷售收入佔産品銷售收入的比重分別高達30.2%和35.0%,不僅遠遠高於國有大型工業企業的8.9%和9.2%,也高於大中型國有獨資工業公司的19.9%和20.2%。這除了因為國有企業技術水準低、與外資企業存在巨大差異外,無疑我國國有大中型技術創新效率低下是一個重要的原因。

再次,國有大中型企業在技術引進基礎上消化吸收、自主創新的能力十分薄弱。

在引進、消化吸收基礎上進行自主開發和自主創新,“引進——消化——創新”是符合我國國情和經濟社會發展階段的提高自主創新能力的有效途徑。2003年我國大中型國有工業企業技術引進經費總額為56.7億元,消化吸收經費僅為3.6億元,引進技術和消化吸收費用的比例為1:0.06。與之形成鮮明對比的是南韓、日本企業的引進技術和消化吸收費用比例為1:5到1:8。這表明在消化吸收基礎上自主開發和創新是我們工作的薄弱環節,如果我們不能夠建立有效的消化吸收和再創新機制,我國將無法走出“引進——落後——再引進——再落後”的惡性迴圈。

最後,國有大中型企業的自主創新環境仍然不夠完善。

這一方面表現在我國還沒有形成有利於國有企業自主技術創新的競爭環境,政府在科技創新中處於主導地位的局面還沒有徹底改變,國有企業自主創新能力與企業經濟效益相關性不高。另一方面表現在技術創新系統基礎設施和政策法律環境建設滯後,科技仲介服務體系有待完善,技術創新政策法律的完整性、有效性和一致性有待進一步加強,隨著行業科研院所企業化改革,面向産業提供共性技術和技術服務的創新能力有所下降。

(四)在全球競爭背景下的國有企業發展問題

現在,中國正逐步走向全方位開放,中國經濟正逐步完全納入世界經濟一體化的進程中,中國國有企業所面臨的市場環境正在發生巨大的變化,面對國際競爭國內化、國內競爭國際化的競爭格局。一方面,中國企業將在更大程度上進入國際市場,不僅應爭取擴大出口,還必須向國外市場輸出資金、技術和人力資本,在全球範圍內配置資源;另一方面,由於中國潛在市場規模巨大,不僅吸引國外企業向中國輸出其産品和服務,而且還將在中國設立獨資企業,利用中國當地的資源和市場獲得更大的發展,在中國市場上,來自國外企業的競爭將更加激烈。這種背景下,中國國有企業發展面臨三方面的問題。

第一,中國還沒有形成真正具有國際競爭力的、與國外跨國公司抗衡的大型企業集團。

雖然大中型企業改革與發展問題一直是我國經濟體制改革的核心,在一些行業,尤其是壟斷性行業中也産生了一些超大型的企業集團。但是迄今為止我國還沒有建立一批實力雄厚、能夠挑戰跨國公司的大型企業,還沒有形成一批擁有著名品牌和自主智慧財産權、主業突出、核心能力強的大公司和企業集團。雖然近些年我國一些企業逐步進入世界500強,而且數量逐步增加,但總體上我國大公司的數量少,企業規模小,經濟效益差。面對國外大型跨國公司的競爭,加快培育我國具有國際競爭力的大型企業集團已經是當務之急。而且,這也是我國國有經濟戰略性重組、優化國有經濟的佈局的需要。

第二,中國國有企業如何應對跨國公司的國際並購行為。

國有企業面臨的競爭壓力不僅僅來自於國外跨國公司對國內産品和服務市場份額的直接爭奪,還來自於跨國公司通過資本經營手段,直接並購我國企業,使這些大型企業不存在或依附於國外跨國公司而存在。跨國投資分為兩種形式,一種是所謂的“綠地投資”,即新建企業(包括合資和獨資),另一種是跨國並購。由於受到政策的限制和我國國內資本市場成熟程度的影響,我國吸引的直接投資外資一直以“綠地投資”為主,跨國並購較少。1998年以來,受國際跨國並購浪潮和中國加入WTO的影響,跨國並購逐漸增多,外資進入中國已經開始從建立三資企業向並購本地企業發展。由於並購可以縮短投資時間,能夠迅速擴大規模,迅速地“吃掉”國際競爭對手,並轉化為自己的競爭力量,從而對競爭對手的威脅更大。

第三,中國國有企業如何正確制定和實施跨國經營戰略。

通過跨國經營企業能夠在世界範圍內有效地配置全球資源,開拓全球市場,使企業的生存和發展空間由一國或幾國拓展到全球,形成全球範圍內的內部一體化的研究開發、生産和銷售體系,從而獲得巨大的競爭優勢。在全方位開放條件下,具備一定條件的中國國有企業也應該積極開展跨國經營,培育自己的國際競爭優勢。當前阻礙我國國有企業跨國經營的主要問題體現在宏觀和微觀管理兩個層次上。從宏觀管理角度看,一方面要規範和引導海外直接投資活動,完善我國海外投資的法律制度,制定一部適用於一切投資主體、投資區域和投資性質的《海外直接投資法》;另一方面,對海外直接投資實行適度的金融傾斜政策,為國有企業跨國經營創造相對寬鬆的籌融資環境。從微觀管理角度看,中國國有企業還缺少國際企業管理的人才和經驗,前些年中國國有企業海外投資的失敗在很大程度上是由於企業管理失誤所致。培育一大批優秀的國際管理人才,提高中國國有企業的國際管理水準,是促進我國國有企業跨國經營的必然要求。

本文摘自《中國企業競爭力報告(2006)——創新與競爭》,由社會科學文獻出版社授權中國網獨家發佈。其他媒體不得以任何形式擅自轉載,否則將負法律責任。

 

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