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劉曉莊委員:以"大部制"思路解決民辦高校管理失靈
中國網 | 時間: 2008-03-16 | 文章來源: 中國網

在我國法人機構中有企業法人、機關法人、事業單位法人、社會團體法人四類。首先,民辦高校不是企業法人:以營利為目的、具有獨立的經濟利益,是企業的重要本質屬性;而民辦教育不得以“營利”為目的,決定了民辦高校不能定性為企業法人。其次,民辦高校不像是事業單位法人:公辦高等院校由國家投資舉辦屬事業單位,而民辦高校是個人或社會組織利用民間資本舉辦的;舉辦主體的不同,是現有制度中公辦高校作為事業單位法人與民辦高校的分界點。第三,民辦高校顯然也不屬於機關法人。第四,從民辦高校要到民政部門去辦理法人註冊這點上來看,似乎民辦高校應該屬於社團法人,顯然這不利於高等教育專業屬性管理。因此,上述四種類型的任何一種法人都難以對號,至今也沒有哪一部法律法規明確了民辦高校的法人屬性,故現實中民辦高校就一直以一種特殊的法人形態存在,由此導致民辦高校適用範圍的法律環境具有不確定性,造成了許多法律制度之間的衝突和行政管理過程中的“失靈”問題:

其一,地方政府難以把握民辦高等教育發展的方向

由於民辦高校的法人屬性不明,有些地方政府把民辦高校當做企業單位來規劃,以招商引資的方式來發展民辦高等教育;有的則是將民辦高校當做民辦非企業單位來規劃;有的地方政府雖是按照公共事業來規劃民辦高等教育,但其依據《民辦教育促進法》所制定的政策與相關部門的一些政策時有衝突,無法與公辦高等教育發展相協調。於是現實中就有如:《民辦教育促進法》規定:“民辦學校享受國家規定的稅收優惠政策”,而《企業所得稅暫行條例》則要求民辦非企業單位繳納營業稅和企業所得稅;同時《公益事業捐贈法》規定,只有向非營利性事業單位捐贈的組織或自然人才能享受稅收優惠。

其二,民辦高校的師生不能與公辦高校師生一樣享受同等待遇

同為從事崇高教育事業的民辦高校教師在教師資格認定、教師職稱的評定、人事檔案的管理、科研立項、社會保障等多方面都很難享受到與公辦高校教師的同等待遇。例如:民辦高校教師的個人養老保險無法可依,只能“就低”參照企業的相關規定執行,從而與公辦教師在退休待遇上形成巨大差別,進而影響了民辦高校教師隊伍的建設。民辦高校學生在國家助學金、獎學金、國家助學貸款、學籍管理、表彰獎勵、升學、畢業生就業與戶口辦理、乘車(船)票價優惠等方面難以享有同級同類公辦高校學生的同等權利。

其三,造成職能部門對民辦高校管理的缺失

《民辦教育促進法》對民辦學校取得“合理回報”是這樣規定的:“民辦學校在扣除辦學成本、預留發展基金以及按照國家有關規定扣除的其他的費用後,出資人可以從辦學結余中取得合理回報。”而《民間非營利組織會計制度》規定:“任何單位或個人不因為出資而擁有非營利組織的所有權;收支結余不得向出資者分配;非營利組織一旦進行清算,清算後的剩餘財産應按規定繼續用於社會公益事業。”這樣民辦學校出資人出資部分所形成的校産所有權和從辦學節余中提取合理回報的政策均受阻礙。民辦高校是適用事業單位會計制度,還是企業會計制度一直以來缺乏明確的依據。由於民辦高校法人屬性的不確定性,至今政府相關部門未能出臺民辦高校出資人取得“合理回報”的具體核算標準和辦法,同時對要求“合理回報”的民辦高校的稅收政策至今也無法出臺,以至某些舉辦者抽逃辦學資金的現象也難以及時得到糾正。

其四,對民辦高校的優惠政策無法落實

由於民辦高校的法人屬性不明,政策執行中有著很大的人為因素,執行起來沒有剛性。例如《民辦教育促進法》第四十八條規定:“國家鼓勵金融機構運用信貸手段,支援民辦教育事業的發展。”但現實中金融機構為了規避自己的風險一般都是按照商業運作方式借貸給民辦高校,要麼乾脆就是不貸款。又如《民辦教育促進法》第五十條規定:“新建、擴建民辦學校,人民政府應當按照事業用地及建設的有關規定給予優惠。”但大多數民辦高校沒有同公辦高校一樣取得政府劃撥用地,建設過程中的各項收費也沒有獲得公辦高校同樣的減免待遇;學校日常運轉過程中的公用事業收費,沒有與公辦高校同一標準執行,有的則是按企業和商業標準執行。

其五,獨立院校成為擾亂高等教育市場的“灰貓”

獨立院校按照原來設想,應“三獨立”的原則獨立於公辦高校,納入民辦教育的管理序列。但現實中的獨立院校並不需要與民辦高校一樣到民政部門去辦理法人註冊登記手續,也沒有歸口到民辦教育管理,成為了既非公辦又非民辦的“獨立院校”,獨立院校游離于《高等教育法》和《民辦教育促進法》兩法監管的邊緣,有人戲稱獨立院校是我國高等教育市場中一隻既非白貓又非黑貓的“灰貓”。獨立院校這只“灰貓”一方面按公辦高校的計劃招生,另一方面則按民辦高校的標準收費,與純民辦的高校搶奪生源,擠壓了民辦高校的生存空間,破壞了教育市場的公平競爭原則。

鋻於以上情況,因此建議:

一、要明確民辦高校的法人屬性

十七大報告提出,要“著力轉變政府職能、理順關係、優化結構、提高效能、形成權責一致、分工合理、決策科學、執行順暢、監督有力的行政管理體制”,探索政府管理“實行職能有機統一的大部門體制”。根據十七大的上述精神,從目前我國法人分類和《民辦教育促進法》的立法意圖來看,就民辦高校法人屬性問題,將其定位於“事業單位法人”最為適宜,並可冠以“民辦事業單位法人”或“自收自支事業單位法人”的稱謂方式區別於公辦高校事業單位法人,但都屬於事業單位法人性質。這樣的歸類有利於政府管理機構的整合;有利於政府部門間協調配合;有利於政府高等教育部門的統一管理;從而能夠解決一系列的民辦高校法律政策問題。

二、修改《高等教育法》

不論是公辦高校、獨立院校還是民辦高校應將其定位於同一種屬性:職能目標的公益性、社會功能的公共服務性,是一種準公益性、非營利性的公共事業服務機構。《高等教育法》和《民辦教育促進法》中關於民辦高等教育部分的內容基本一致,可將相同的內容合併;同時將那些相衝突的部分(實際操作中也無法兌現)做出修改並調整為一致,從而制定一個新的《高等教育法》以利於政府對公辦高校、民辦高校和獨立院校三種不同投資主體高校的統一規劃、統一管理,以適應整個高等教育事業的協調發展。

三、獨立院校要名符其實,民辦高校的優惠政策要落實到位

新的《高等教育法》要明確獨立院校“歸位”於民辦高等學校,不僅要名符其實地落實三獨立原則,而且要在辦學資源上不能特殊于一般民辦學校。政府在將公辦、民辦高校置於相同的法律監督管理的同時,要落實法律給予民辦高校的優惠政策,在招生計劃、稅務減免、獲得借貸、土地按公用事業用地劃撥、會計審計制度一視同仁;讓民辦高校的教師和學生享受同樣的待遇(教師身份一致、教師工齡、教齡相通用,教師可以在公辦、民辦高校和獨立院校之間自由流動,學生畢業、就業待遇一致)。最終目的是給民辦高校創造良好的發展環境,形成公辦、民辦高校相互促進、協調健康發展的新局面。(發言人工作單位和主要職務:民盟江西省主委,江西省政協副主席)

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