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金正新:理順管理體制 加強礦業管理
中國網 | 時間: 2008-03-16 | 文章來源: 中國網

上世紀80年代中期,隨著鄉鎮企業的大發展,亂採濫挖、破壞礦産資源的現象在全國普遍存在,礦業秩序一度相當混亂。1986年3月19日中國第一部《礦産資源法》(以下簡稱《礦法》)在第六屆全國人大常委會第十五次會議上審議通過並於同年10月1日起施行。1996年8月29日,八屆全國人大常委會正式通過了《礦法》修正案。經過多次全國性的、大規模的礦業秩序治理整頓,我國的礦業秩序逐步好轉,礦産資源的勘查、開發利用和保護工作逐漸步入了有法可依、依法行政的健康發展軌道。

最近幾年,隨著我國經濟持續快速發展,對礦産資源的需求不斷加大,礦品需求旺盛,價格大幅增長。但一些重要礦産資源(如能源礦産等)的嚴重短缺已開始制約經濟的快速發展。由於礦産資源的宏觀調控能力長期沒有加強而導致礦産資源對國民經濟的支援和保障能力正在下降,礦産資源開發中的各種違法違規行為又出現嚴重反彈。礦産資源開發中無證勘查開採、越界開採和非法轉讓探礦權等問題出現反覆,以採代探、亂採濫挖和浪費資源、破壞環境等問題在部分地區還比較嚴重。特別是一些礦山企業超能力生産,引發安全事故;礦山佈局不合理、小礦數量過多,開發的規模化、集約化程度不高;礦産資源宏觀管理能力薄弱,基層監管難以到位等,直接影響著礦産資源對經濟社會發展的保障能力。目前,我國礦業發展中存在的突出問題主要表現在以下五方面:一是礦産資源的管理體制長期不順,導致礦業管理混亂。我國的礦産資源管理歷史上曾長期處於多個工業主管部門和地礦主管部門並存的時代,部門管理色彩很濃,《礦法》的法律條文中也體現著礦産資源分割管理的跡象。現在有關工業部門都已撤銷,而新的統一有序的管理體制卻未理順,條塊分割、相互掣肘、管理越位與缺位並存,這些都影響著形成權威部門的有效管理,是造成礦産資源秩序混亂的重要原因之一。二是礦産資源粗放經營,資源浪費嚴重。目前,我國礦産資源供需形勢日趨嚴峻,部分支柱性大宗礦産資源對經濟社會發展的保證能力不可持續。從存量看,由於我國經濟增長方式粗放,總體素質不高,多年來,經濟發展主要依賴於投入的增加,過量消耗礦産品。據統計,2003年我國GDP為1.4萬億美元,約佔世界的4%,但消耗的原油、原煤、鐵礦石、氧化鋁、水泥分別為世界消費量的7.4%、3 1%、30%、25%、40%。這既有我國經濟發展所處階段的原因,同時也與採礦業本身粗放經營,礦産資源開發、綜合回報、利用水準不高有關。煤炭綜合回收率平均不到40%,金屬和主要非金屬礦産開發利用的綜合回收率僅在30%左右,遠低於世界發達國家綜合回收率50%以上的水準。由於礦産資源的大量消耗和勘查嚴重不足,再加上損失浪費驚人,對外依存度自然越來越大。嚴重影響到我國經濟的發展,可以説能源及若干主要礦産品的短缺甚至威脅到了國家的經濟安全。三是礦業産業的後繼發展問題日趨嚴重。長期以來我國對礦産資源勘查、開採産業實行的是較嚴格的計劃、行政管理體制,主要靠國家投入,引進國外資金及先進技術很少。改革開放以來,因多種原因的影響,礦産資源勘查、開採領域改革開放的力度依然不夠,目前實施的管理政策、管理制度在設計上既未充分考慮礦産資源本身和勘查、開採産業的特殊性,也未完全與市場經濟接軌,不能享受到其風險投資的相應政策,致使這些産業中的絕大多數企業和單位缺乏自我生存、自我發展的能力。商業性勘查和礦産開發的融資市場也未能建立起來。當前,地勘單位形不成有活力的機制,存在著隊伍臃腫、結構不合理、經濟實力差、職工生活困難等問題,絕大多數國有礦山企業歷史和社會負擔重,經濟實力差。有相當一部分大中型礦山企業資源已經枯竭或接近枯竭,特別是一些資源型城市,由於礦産資源快採光了,“四礦”(礦業、礦山、礦工、礦城)問題嚴重,城市持續發展面臨很大的困難。四是礦山生態環境破壞和污染嚴重。多年來,礦山企業普遍存在重資源開採、輕環境保護的問題。部分國有大中型老礦山歷史包袱過重,礦區土地破壞面積大,地質災害隱患嚴重,恢復治理任務艱巨;眾多小礦只顧採挖資源,不顧環境保護,造成採區自然生態的嚴重破壞;許多礦山廢石、廢渣、廢水隨意堆積排放,嚴重污染環境,特別是尾礦未能得到有效的保護利用,既不利於資源二次開發,也容易造成環境污染和地質災害。據調查,我國採礦企業排放的廢水佔工業廢水的10%,採礦産生的固體廢棄物佔工業固體廢棄物的80%,採礦佔用和損毀土地近9000萬畝,而復墾率僅為12%,大量老礦山的塌陷區、排石場、尾礦壩都亟待進行治理。五是礦産資源的勘查、開採秩序混亂。經過多年整治,目前我國礦産資源領域中勘查、開採秩序的混亂現象已基本得到控制,但影響礦業勘查開發秩序的深層原因並未得到有效解決。地方保護主義、企業管理粗放、執法力度不夠以及機制、體制不順等多方面因素都對此有重要影響。近來,由於礦産緊缺,價格高位運作,也導致濫挖亂採、越界開採、無證開採、爭搶礦産資源等現象有所抬頭。上述問題出現的最主要原因與長期以來的礦産資源管理缺乏協調,宏觀管理職能不到位是密不可分的。1998年國務院機構改革後,雖然成立了國土資源部集中管理土地和礦産資源,但在礦産資源管理方面並未按照“經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務”的要求有效履行法定職責,導致宏觀調控和管理失準,産業發展規劃與預測和市場實際需求相脫節,出現部門間的職能交叉,形成了礦産資源管理中的不協調,反而增加了整頓和規範礦業秩序的難度。因此,期盼通過持續不斷的開展礦業秩序治理整頓來解決我國目前礦業發展中存在的突出矛盾和各類問題是根本不可能的,從上世紀90年代中期開始的、在全國範圍內多次開展的礦業秩序治理整頓的社會實踐結果也充分説明瞭這一點。

加入WTO後,經濟全球化的趨勢日趨明顯,我國的礦産資源開發利用也將更加緊密地與國際礦業相聯繫,礦業管理體制不順不可避免地要影響到下游産業和國際貿易。因此,只有通過深化礦業體制改革,完善礦産資源管理體制、機制,才能更好地發揮其宏觀調控作用,從根本上解決我國目前礦業發展中出現的各種深層次問題。

鋻於上述認識,建議儘快理順我國的礦産資源管理體制,把礦産資源管理體制改革與新礦法的修改工作結合起來進行,通過礦業立法建立起鞏固、完善礦産資源的集中、統一、高效的管理體制。在礦業資源豐富的縣、市保留地礦局,隸屬國土資源局。我國憲法明確規定,礦藏等自然資源屬於國家所有,國家保障自然資源的合理利用。理順礦業管理體制有利於建立起完善的、高效的礦産資源集中統一管理制度,更好地貫徹落實《礦法》中明確規定由國務院行使國家對礦産資源的所有權,消除部門分割管理的種種弊端,為貫徹落實黨和國家關於礦産資源方針、政策,統一礦産資源規劃和政策的實施提供行政保障。

(發言人工作單位和主要職務:民建洛陽市主委)

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